מסמך מדיניות בנושא עבודה פרטית / נציבות שירות המדינה
אגף תורה וניהול ידע, המטה ליישום הרפורמה, נציבות שירות המדינה עמוד 1
נציבות שירות המדינה
המטה ליישום הרפורמה
אגף תורה וניהול ידע
ירושלים, אייר התשע"ה מאי 2015
מסמך מדיניות בנושא
עבודה פרטית
אגף תורה וניהול ידע, המטה ליישום הרפורמה, נציבות שירות המדינה עמוד 2
מסמך זה גובש כחלק מתוכנית 'עץ הדעת' לגיבוש וכתיבת מדיניות בתחום
ניהול ההון האנושי בשירות המדינה
ראש הצוות
עו"ד עידית ביטמן, ממונה בפועל )ייעוץ משפטי(, נציבות שירות המדינה
צוות המדיניות
עו"ד ערן עסיס, מחלקת ייעוץ וחקיקה )ייעוץ(, משרד המשפטים
גב' אפרת לוי רוזנברג, סגנית מנהל אגף בכיר בקרת ניהול ההון האנושי, נציבות שירות –
המדינה
גב' מיכל הורן, מנהלת תחום ענייני עובדים ותקן, נציבות שירות המדינה
גב' אלה ברבי, מרכזת שירות למשרדים, נציבות שירות המדינה
צוות בקרה
גב' אפרת לוי רוזנברג, סגנית מנהל אגף בכיר בקרה –
גב' ליאב שדה בק, מרכזת בכירה אגף בכיר בקרה –
גב' טליה מנשה, מנהלת תחום בקרת ניהול ההון האנושי אגף בכיר בקרה –
עריכה
מר מתן רוטמן, רכז פרויקטים, אגף תורה וניהול ידע, נציבות שירות המדינה
תרשימי זרימה
מר רונן דסה, מנהל תחום הון אנושי, אגף בכיר אסטרטגיה, נציבות שירות המדינה
אגף תורה וניהול ידע, המטה ליישום הרפורמה, נציבות שירות המדינה עמוד 3
תוכן עניינים
………………………….. ………………………….. ………………………….. .. תקציר מנהלים . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
………………………….. ………………………….. ………………………….. ……….. פתח דבר . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
………………………….. ………………………….. ………………………….. …… המצב הקיים . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
………………………….. ………………………….. ………………………….. …………. המצב הקיים בשירות המדינה . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
………………………….. ………………………….. ….. בחינה השוואתית בארץ ובעולם . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66
………………………….. ………………………….. …….. המלצות דו"ח ועדת הרפורמה . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68
………………………….. ………………………….. ………………………….. .. ניתוח משפטי . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69
………………………….. ………………………….. ………………………….. . הגדרת הבעיה . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42
………………………….. ………………………….. ………………………….. ………… המטרה . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46
………………………….. ………………………….. ……. הקריטריונים לבחינת החלופות . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
………………………….. ………………………….. ………………………….. …………….. הקריטריונים הנורמטיביים . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
………………………….. ………………………….. ………………………….. ………………… הקריטריונים הביצועיים . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
………………………….. ………………………….. ………………………….. ……… החלופות . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49
………………………….. ………………………….. ………………………….. ………………………….. ………….. חלופה א' . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
………………………….. ………………………….. ………………………….. ………………………….. ………….. חלופה ב' . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
………………………….. ………………………….. ………………………….. ………………………….. …………… חלופה ג' . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
………………………….. ………………………….. ……. דיון בחלופות לפי הקריטריונים . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
………………………….. ………………………….. …………………….. החלופה המועדפת . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
………………………….. ………………………….. ………………………….. ……. פרק בקרה . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
………………………….. ………………………….. ………………………….. ………………………….. ………………….. כללי . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36
………………………….. ………………………….. ………………………….. ………………………….. ……. מטרות הנוהל . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36
………………………….. ………………………….. ………………………….. .. יעדים הנגזרים מהמטרה המרכזית: . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36
………………………….. ………………………….. ………………………….. ………………………. שיטה וכלים לבקרה . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
………………………….. ………………………….. ………………………….. ………………………….. ………………. מדדים . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
………………………….. ………………………….. ………………………….. ………………………….. ……… שגרות ניהול . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
………………………….. ………………………….. ………………………….. .. מערכות מידע . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
………………………….. ………………………….. ………………………….. ………….. סיכום . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
………………………….. ………………………….. ………………………….. ………. נספחים: . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
………………………….. ………………………….. ………………………….. ………………………….. ……………. נספח א' . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44
אגף תורה וניהול ידע, המטה ליישום הרפורמה, נציבות שירות המדינה עמוד 4
………………………….. ………………………….. ………………………….. ………………………….. ……………. נספח ב' . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
………………………….. ………………………….. ………………………….. ………………………….. …………….. נספח ג' . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
………………………….. ………………………….. ………………………….. ………………………….. …………….. נספח ד' . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60
………………………….. ………………………….. ……………. נספח ה' . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68
………………………….. ……….. – נספח ו' אפיון מערכת טיפול בבקשה למתן היתר לעבודה פרטית . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78
אגף תורה וניהול ידע, המטה ליישום הרפורמה, נציבות שירות המדינה עמוד 5
תקציר מנהלים
פרק משנה 42.4 בתקשי"ר קובע כי ככלל, אין עובד המדינה רשאי לעסוק בעבודה פרטית מחוץ
לתפקידו, אלא אם קיבל היתר לכך, וזאת מאחר ועובד המדינה חייב להקדיש את כל תשומת לבו
למילוי התפקיד שנתמנה לו.
במסגרת מסמך מדיניות זה נבחן הצורך בעדכון המדיניות הקיימת בנושא עבודה פרטית ומתן שיקול
דעת למשרדים בבואם לבחון בקשות להיתרי עבודה פרטית, תוך בחינה מחדש של התפיסה הקיימת
לפיה קיים איסור על עבודה פרטית.
בחינת המצב הקיים על פי נתונים שהופקו ממערכת מרכב"ה ומסקר סמנכ"לים, מעלה כי על אף
ההוראה התקשי"רית הכללית, מרבית הבקשות להיתרי עבודה פרטית מאושרות על ידי המשרדים או
בוועדה המרכזית למתן היתרים בנש"מ )להלן הוועדה המרכזית(. –
סקירת ספרות השוואתית לגבי מדיניות עבודה פרטית במדינות מערביות מעלה כי קיימים מודלים
שונים בעולם, וכי מודל אי התערבות המדינה בניהול שעות הפנאי של העובד לרבות עיסוק בעבודה
פרטית, מקובל, כל עוד אין חשש לניגוד עניינים ואין פגיעה בתפקוד העובד. עם זאת במקומות ציבוריים
מחוץ לשירות המדינה מקובל המודל המעוגן בתקשי"ר.
הצוות בחן מספר חלופות למדיניות בנושא עבודה פרטית לפי קריטריונים נורמטיביים וקריטריונים
ביצועיים. לאחר בחינת החלופות הצוות המליץ על חלופה לפיה הכלל הוא איסור עקרוני לעבודה
פרטית, אלא בהיתר שיינתן מראש, תוך הסדרת מנגנון קבלת היתר לעבודה פרטית המתחשב
באינטרסים של המדינה מחד ובשיקולים הנוגעים לעובד מאידך.
מנגנון קבלת היתר עבודה פרטית ייקח בחשבון את הטעמים שעמדו בבסיס הבקשה להיתר עבודה
פרטית שהוגשה על ידי העובד. כמו כן, עבודה פרטית תנוהל ככלי המאפשר קידום אינטרסים של
המדינה )כגון: יצירת מוביליות בתוך שירות המדינה ומחוץ לה, שמירה על כשירות, קשר עם האקדמיה,
הפריה הדדית, גיוס ושימור עובדים במקצועות במצוקה או במחסור, וכן הפצת האתוס הציבורי ושיפור
תדמית השירות(. עבודה פרטית תשמש ככלי ניהולי לתמרוץ עובדים על ידי שימוש בהערכת תפקוד
העובד ככלי תומך החלטה בבקשות לעבודה פרטית.
אגף תורה וניהול ידע, המטה ליישום הרפורמה, נציבות שירות המדינה עמוד 6
פתח דבר
ביום 30.6.2013 החליטה הממשלה לאמץ את עיקריו של דו"ח ועדת הרפורמה לשיפור מנגנוני ניהול
ההון האנושי בשירות המדינה )החלטה מס' 481 ( )להלן דוח ועדת הרפורמה(. כחלק מן ההיערכות –
הארגונית בנציבות שירות המדינה ליישום הדו"ח והמלצות הרפורמה, עלה הצורך לבחון באופן מעמיק
ושלם את נושא העבודה הפרטית של עובדי שירות המדינה, לקבוע את המסד העיוני שעל פיו ייקבעו
התנאים למתן היתרים לעבודה פרטית, תוך בחינת הצורך בתיקון ההסדרים הקיימים.
ביום 26.5.2014 מינה נציב שירות המדינה צוות עבודה לגיבוש מסמך מדיניות בנושא עבודה פרטית,
כחלק מתכנית "עץ הדעת ייזום וניהול מסמכי תורה" )להלן הצוות(. – –
בהתאם לכתב המינוי של חברי הצוות התבקש הצוות לגבש תפיסה עקרונית של נושא עבודה פרטית
בשירות המדינה, לשם יצירת פלטפורמה אחידה ממנה ייגזרו הכללים והעקרונות לעבודה פרטית
ולאצילת הסמכויות למשרדי הממשלה. בהתאם לכתב המינוי, נדרש הצוות ליתן דעתו, בין היתר
לנושאים הבאים:
א. בחינת התפיסה הקיימת לפיה לאור פררוגטיבת המדינה כמעביד והעיקרון המנחה שעל
העובד לעמוד לרשות העבודה, יש לאסור עבודה פרטית כלל, ולהתיר רק במקרים בהם
מקום העבודה והמדינה בכלל ירוויחו ממתן ההיתר לעבודה פרטית )למשל קשר לאקדמיה, –
שמירה על כשירות העובד, הפרייה הדדית עם גופים מחוץ לשירות המדינה(;
ב. בחינת חלופות האם לאור חופש העיסוק יש לאפשר, ככלל, עבודה פרטית, בכל מצב בו אין –
חשש לניגוד עניינים או כל סייג אחר שייקבע;
ג. השיקולים העשויים להוות בסיס להגבלת עובדי המדינה בביצוע עבודה פרטית, השיקולים
למתן היתרים לעבודה פרטית ואיזון בין השיקולים השונים;
ד. בחינת מערך הסמכויות הקיים וגיבוש המלצה לאצילת הסמכויות;
ה. סוגיות ספציפיות של עבודה פרטית )עבודה פרטית בחל"ת, עבודה פרטית במסגרת התפקיד,
סגל בכיר, מגבלת שעות, מגבלת השתכרות ועוד(.
עבודת הצוות במסמך זה תתמקד בסעיפים א' ג' דלעיל. הסוגיות המצוינות בסעיפים ד' ו ה' יידונו על – –
ידי צוות יישום מצומצם שיגיש הצעה לתיקון התקשי"ר בו יוטמעו מסקנות והמלצות מסמך המדיניות.
נקודת המוצא לעבודת הצוות היא ההתייחסות בדו"ח הרפורמה לנושא של עבודה פרטית. במסגרת
הדו"ח הומלץ להאציל סמכויות בנושא עבודה פרטית על מנת לשפר את עצמאות התפקוד של
המשרדים )כחלק מסל האצילה(, תוך שמירת העקרונות הנורמטיביים שנקבעו בתקשי"ר לעניין זה . כמו
כן, הומלץ על הגמשת הכללים בנושא עבודה פרטית במקרים שבהם יש למדינה עניין בקיומה של
העבודה הפרטית המתבקשת על ידי עובד .
נכון להיום נושא העבודה הפרטית של עובדי שירות המדינה מוסדר באופן פרטני בהתאם להוראות
התקשי"ר. נקודת המוצא היא שאין עובד המדינה רשאי לעסוק בכל עבודה פרטית מחוץ לתפקידו, אלא
אגף תורה וניהול ידע, המטה ליישום הרפורמה, נציבות שירות המדינה עמוד 7
אם קיבל היתר לכך, וזאת לאור הדרישה מעובד המדינה להקדיש את כל תשומת ליבו למילוי התפקיד
שנתמנה לו.
במסגרת העבודה על מסמך המדיניות הצוות נדרש לשאלה האם הוראות התקשי"ר מסדירות את
הסוגיה של עבודה פרטית באופן מיטבי והאם הנחת היסוד לפיה עובד מדינה אינו רשאי לעסוק
בעבודה פרטית, אלא בהיתר מראש, לאור הרציונל כאמור לעיל, מתאימה למדיניות המתעדכנת של
שירות המדינה בכלל ולמגמות הארגוניות בנושא שיפור מנגנוני ניהול ההון האנושי בפרט.
בעבודתו בחן הצוות את המדיניות בנושא עבודה פרטית במדינות עולם מערביות, ובגופים ציבוריים
מחוץ לשירות המדינה בארץ. המסמך יציג את המצב הקיים בשירות המדינה, הן על פי ההוראות
הנורמטיביות והן על פי הנתונים שנאספו לגבי המצב בפועל וכן ניתוח משפטי של הסוגיה. בהמשך
המסמך נציג את הבעיה העולה מסקירת המצב הקיים ומניתוח הנתונים שנאספו במסגרת עבודת
הצוות ואת מטרת המדיניות המוצעת. הצוות יציע שלוש חלופות מדיניות שייבחנו על פי קריטריונים
נורמטיביים וקריטריונים ביצועיים לשם בחינת הסיכויים והסיכונים של המדיניות בכל חלופה מוצעת.
בסופו של דבר המסמך יציע את החלופה המומלצת, תוך התייחסות ליתרונותיה ולחסרונותיה וכן מדדי
בקרה לבחינתה.
יצוין, כי הצוות התייחס לנושא עבודה פרטית של עובדי מדינה באופן כללי, ולא בחן את ההסדר
המיוחד של הרופאים בשירות המדינה. לאוכלוסייה זו נקבעו בתקשי"ר הוראות מיוחדות, המאפשרות
לקיים "פרקטיקה פרטית" בתנאים פחות מגבילים. נושא העבודה הפרטית והפרקטיקה הפרטית
לרופאים נבחן במסגרת צוות עבודה נפרד ולפיכך המסקנות האמורות במסמך מדיניות זה לא יתייחסו
לאוכלוסיית הרופאים.
הצוות הסתייע בעבודתו, בין היתר, במר בלאל מוסא, מר חיים עטיה ומר רונן דסה באיסוף ובניתוח
הנתונים, חקירת היסטוריית התקשי"ר, עריכת המצגת וקידום הפרויקט, ועל כך תודתנו העמוקה. כמו
כן, תודתנו למר מאיר אהרונוב, יו"ר הוועדה המרכזית למתן היתרי עבודה פרטית וסגן נציב שירות
המדינה, שסייע בסיעור מוחות לאתגור התפיסה הרווחת.
אגף תורה וניהול ידע, המטה ליישום הרפורמה, נציבות שירות המדינה עמוד 8
המצב הקיים
המצב הקיים בשירות המדינה
פסקה 42.401 בתקשי"ר קובעת את הרציונל העומד בבסיס מדיניות העבודה הפרטית בשירות
המדינה:
"עובד המדינה הממלא תפקיד מטעם המדינה ומקבל את שכרו מאוצר המדינה,
חייב להקדיש את כל תשומת לבו למילוי התפקיד שנתמנה לו. לכן, אין עובד
המדינה רשאי לעסוק בכל עבודה פרטית מחוץ לתפקידו, אלא אם קיבל היתר
לכך, כמפורט להלן בפרק משנה זה".
עיקרי ההסדר הקבועים בתקשי"ר הם קיומו של איסור כללי על עבודה פרטית, תוך פירוט תנאים
וסייגים למתן היתר לעבודה פרטית לעובד שביקש לעסוק בעבודה פרטית. הסמכות למתן היתר
לעבודה פרטית עד לדרגה מסוימת של העובד הינה בידי המשרד ומעל לדרגה מסוימת בידי נש"מ.
בנוסף, נש"מ רשאית לאשר היתר לעבודה פרטית אף אם חל אחד הסייגים. הכרעת נש"מ במקרים
מיוחדים נועדה בין היתר לגיבוש מדיניות אחידה בנושא.
לאיסור על עבודה פרטית מספר תכליות:
.1 מניעת חשש לניגוד עניינים הכוונה לניגוד עניינים מהותי, היינו חשש להתנגשות בין –
האינטרסים של העובד במסגרת תפקידיו במדינה לבין אלו שבמסגרת העבודה הפרטית;
.2 מניעת תחרות אינטרסים חשש לפגיעה בעבודתו של העובד במסגרת שירות המדינה –
כתוצאה מעבודתו הפרטית בשל מסירת תשומת לבו, זמנו ומסירותו לעיסוק אחר הדורש זמן
ומאמץ, במקום לשקוד על התפקיד עליו מקבל שכר מקופת הציבור. מגבלת ההשתכרות
בעבודה הפרטית נובעת מהחשש כי עיקר מחשבתו תוסב לעיסוקו הפרטי, בעיקר כשהעיסוק
הפרטי מהווה מקור הכנסה ממשי המתחרה במשכורתו בשירות המדינה. בנוסף עולה החשש
כי יעסוק בעבודתו הפרטית במסגרת שעות עבודתו במדינה לנוכח חוסר יכולת מעשית לפקח
על מעשיו בכל עת ולבדוק אם חוטא לעבודתו במדינה;
.3 הגנה על תדמית שירות המדינה חשש לפגיעה באמון הציבור בעובדי המדינה המשרתים –
אותו. עובד המדינה נושא חובת נאמנות לציבור ואשר שכרו משולם מקופת הציבור אינו רשאי
לדחוק חובתו כלפי שירות המדינה לקרן זווית ולחפש עיסוקים נוספים כאוות נפשו.
אגף תורה וניהול ידע, המטה ליישום הרפורמה, נציבות שירות המדינה עמוד 9
התפתחות התקשי"ר
העקרונות העומדים בבסיס מדיניות העבודה הפרטית של עובדי המדינה עד היום נקבעו לראשונה
כשנה לאחר קום המדינה, בחוזר המנגנון מס' 27 מיום 23.6.49 )החוזרים שפורסמו מקום המדינה עד
שנת 1953 כונסו ואוגדו אח"כ לתקשי"ר( )נספח א(. בחוזר זה נקבע כי עובד ממשלה אינו רשאי לעסוק
בשום עסק או עבודה פרטית המכניסה שכר, מבלי לקבל רשות לכך ממחלקת המנגנון באמצעות
הנהלת משרדו. רשות לעסוק בעבודה פרטית תינתן רק במקרים יוצאים מן הכלל, כשהעניין הוא
לטובת הכלל, ובתנאים הבאים:
א. העבודה הפרטית לא תפגע לרעה בתפקידיו של העובד במשרתו;
ב. העבודה לא תהווה התחרות בלתי הוגנת עם אנשים אשר אינם עובדי הממשלה או תקפח
את זכותם לעבודה;
ג. העובד יצהיר על השכר אשר הוא יקבל עבור העבודה הפרטית;
ד. העבודה הפרטית אינה מקשרת את העובד עם אדם, חברה או מוסד אשר יש להם מגע או
קשר ענייני, כספי או מסחרי כלשהוא עם המשרד הממשלתי ובו הוא עובד או עם כל משרד
ממשלתי אחר אשר עמו הוא נוהג לבוא במגע לרגל עבודתו בממשלה.
המשרדים נדרשו להעביר למחלקת המנגנון רק בקשות אשר ממלאות את הדרישות שנקבעו לעיל,
כאשר על בקשות אחרות הוסמכו להשיב בעצמם בשלילה. במהלך השנים חלו שינויים בתקשי"ר שניסו
להתמודד עם הניסיון המצטבר ולתת מענה לאפשרויות שהתעוררו ולמקרים בהם היתה קיימת אי
בהירות. משכך כוללים סעיפי התקשי"ר, בנוסף להוראות כלליות, סייגים ספציפיים כגון: איסור עיסוק
בעסקי ביטוח, חקירות פרטיות והוראת נהיגה.
מן האמור עולה, כי עבודה פרטית של עובד מחוץ למסגרת עבודתו בשירות המדינה אינה זכות מוקנית
וכי עליה לעמוד במספר הגבלות ותנאים על מנת להבטיח שלא תהפוך לעבודתו העיקרית של העובד
חלף עבודתו בשירות המדינה. יחד עם זאת, באמצעות הפרקטיקה הנוהגת הושרשה בשירות המדינה
התפיסה כי מדובר בזכות של העובד ומשכך מתן היתר לעבודה פרטית לעובד המבקש היתר נתפס
כברירת המחדל, למעט במקרים בהם יש מניעה בגין ניגוד עניינים או חריגה מהסייגים המפורטים
בתקשי"ר )כגון הגבלת שעות או השתכרות(. המקרים אשר אינם עומדים בסייגים הנ"ל אף מובאים לא
אחת לבחינה ואישור הוועדה המרכזית.
נוסף על כך, המצב שנוצר הוא שתהליך בחינת הבקשה לעבודה פרטית נעשה באופן טכני על ידי
בדיקת עמידתה של הבקשה בכל התנאים הקבועים בתקשי"ר, ללא הפעלת שיקול דעת של הגורם
המאשר.
אגף תורה וניהול ידע, המטה ליישום הרפורמה, נציבות שירות המדינה עמוד 10
תרשים 6 תהליך העבודה למתן היתר לעבודה פרטית –
בקשה לעבודה פרטית
חוות דעת ממונה ישיר
הגשת בקשה/מסמך לעבודה
פרטית
חוות דעת יוע"מ,
האם תואם תקשי"ר
בחינת רמת המשרה
עד דרגת
שיא 22
החלטת אחראי עד דרגה –
22 /מנכ"ל
אישור/אין
אישור
אישור/אין אישור
תהליך בחינת הערר
של העובד
רוצה לערער
סיום תהליך
תהליך ועדה מרכזית
בנש"מ
אישור/אין אישור
בקשה לא מאושרת
ועדה מרכזית
נש"מ
אחראי ממליץ
חוות דעת האחראי
חוות דעת האחראי/ מנכ"ל
ממליץ
לא ממליץ
כן/לא
כן/לא
דרגת
שיא 22
ומעלה
כן
לא
לא
כן
אגף תורה וניהול ידע, המטה ליישום הרפורמה, נציבות שירות המדינה עמוד 11
ניתוח נתונים
.1 מתודולוגיה
בשירות המדינה קיים חוסר בנתונים לגבי היקף התופעה של עבודה פרטית. התקשי"ר אינו מחייב את
משרדי הממשלה לדווח במערכת הממוכנת על אישורים שניתנו, ולכן הדיווח הממוחשב חלקי בלבד.
על מנת לקבל תמונה מלאה יותר נאספו נתונים לגבי אישורי עבודה פרטית משלושה מקורות:
.1 סקר שהופץ בקרב סמנכ"לים בכירים למנהל ומשאבי אנוש במשרדי הממשלה וביחידות הסמך
עליו השיבו 22 משרדים;
.2 נתונים ממערכת מרכב"ה;
.3 נתונים מהוועדה המרכזית בנציבות שירות המדינה;
להלן פירוט הממצאים:
.2 ניתוח סקר:
בתרשים מס' 2 מוצגות תוצאות הסקר שנערך, כאמור, בקרב סמנכ"לים בכירים למנהל ומשאבי אנוש
במשרדי הממשלה וביחידות הסמך לגבי בקשות להיתר עבודה פרטית בין השנים 2012–2013 , עליו
השיבו 22 משרדים באופן אנונימי.
מתוצאות הסקר עולה כי בשנים 2012— ) 2013 הוגשו 1500 בקשות. מתוכן, 14 בקשות )פחות מ 1%
נדחו. 27 בקשות הועברו לוועדה המרכזית, היינו 1.8% מהבקשות.
: תרשים 2
בקשות להיתרי עבודה פרטית עשויות לנבוע מטעמים שונים מצד העובד, כגון טעמים כלכליים או
טעמים אישיים ומקצועיים. במסגרת הסקר נשאלה השאלה: באיזו מידה ידוע לך בעת בחינת בקשה
להיתר עבודה פרטית מהם הטעמים שעומדים בבסיס הבקשה. פילוח רמת המודעות לטעמי בקשת
העובד מוצג בתרשים מס' 3 ממנו ניתן לראות שרק לגבי 19% מהבקשות הטעמים היו ידועים
97.27%
0.93%
1.80%
פילוח החלטות: בקשות היתר לעבודה
פרטית
בקשות שאושרו
בקשות שנדחו
בקשות שעברו לוועדה
המרכזית
אגף תורה וניהול ידע, המטה ליישום הרפורמה, נציבות שירות המדינה עמוד 12
לסמנכ"לים במידה רבה מאוד, ואילו 19% מטעמי הבקשות לא היו ידועים להם כלל. בחלוקה לפי
גושים 48% מטעמי הבקשות היו ידועים במידה רבה ורבה מאוד, ו 33% לא היו ידועים במידה מספקת. –
: תרשים 3
בסקר התבקשו הסמנכ"לים לסווג את הבקשות לפי הטעמים השונים להן. האפשרויות שהוצגו להם
היו: טעמים כלכליים, שמירה על כשירות מקצועית, הנאה תחביב או מימוש עצמי שלא בקשר עם
תפקידו/מקצוע, יצירת אפיקים מקצועיים נוספים לתעסוקה עתידית, מחויבות קודמת, העשרה
מקצועית כגון פעילות אקדמית או אחר. הטעם "אחר" קיבל משקל זניח בסקר ) 0.16 ( ולכן הושמט.
מפילוח הטעמים לבקשות להיתרי עבודה פרטית )ראו תרשים מס' 4( עולה כי לדעת הסמנכ"לים
שהשיבו על הסקר, הטעם הכלכלי ) 63% ( הוא הבולט מבין הטעמים. אחריו, במרחק ניכר, נמצאים
.) טעמים של הנאה, תחביב ומימוש עצמי ) 12%
: תרשים 4
.3 ניתוח נתונים מתוך מערכת מרכב"ה:
בדוחות מרכב"ה שהופקו לשנת 2014 נמצאו 3,700 אישורים תקפים לעבודה פרטית שרובם דווחו
במערכת הבריאות. תרשים מס' 5 מציג פילוח של הבקשות לעבודה פרטית לפי אזורי עובדים. כאשר
29%
24%
29%
29%
29%
פילוח רמת המודעות לטעמי בקשת
העובד
כלל לא
במידה מועטה
במידה חלקית
במידה רבה
במידה רבה מאוד
63%
12%
8%
6%
5%
5%
פילוח לפי טעמים
טעמים כלכליים
הנאה, תחביב או מימוש עצמי
העשרה מקצועית
יצירת אפיקים מקצועיים
מחויבות קודמת
שמירה על כשירות מקצועית
אגף תורה וניהול ידע, המטה ליישום הרפורמה, נציבות שירות המדינה עמוד 13
1240
169 221 238 111 115 121 125 138
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
מרכז רפואי
שיבא תל-
השומר
בית חולים זיו
צפת
הנהלת בתי
המשפט
משרד
הרווחה
והשירותים
החברתיים
לשכת
הבריאות
מחוז הצפון
בית חולים
הלל יפה
חדרה
מרכז
ירושלמי
לבריאות
הנפש
משרד
החינוך
לשכת
הבריאות
מחוז המרכז
מספר בקשות לעבודה פרטית שדווחו למערכת מרכב"ה לפי אזורי
עובדים ) 100 ומעלה(
ב 52 אזורי עובדים הוגשו בקשות לעבודה פרטית ודווחו במערכת מרכב"ה. התרשים מציג את אזורי –
העובדים שבהם הוגשו 100 בקשות או יותר. בתרשים בולט מרכז רפואי שיבא תל השומר שבו הוגשו
1240 בקשות לעבודה פרטית. אזורי העובדים שבהם הוגשו מספר הבקשות הקטן ביותר )אך הוגשה
בקשה אחת לפחות( הם: בית חולים וולפסון, המשרד לשירותי דת, משרד הכלכלה, המרכז למיפוי
ישראל והמשרד לקליטת עליה )כל אחד מהם עם בקשה אחת(.
: תרשים 5
מתוך סקירה של האישורים שדווחו במערכת מרכב"ה, ביצע הצוות סיווג הבקשות לטעמים על פי –
הבנתו ובהתאמה לעיסוקו של העובד. ניתן לראות שהטעם הבולט ביותר הוא קשר למקצוע ) 1349
בקשות( והפחות שכיח הינו התנדבות ) 43 בקשות(. 1826 בקשות הוגדרו כ"שונות" ולכן לא ניתן
לפלחן. הנחת הצוות היא שמרבית הבקשות נבעו מסיבות כלכליות.
: תרשים 6
43
67
416
1349
1826
0
500
1000
1500
2000
התנדבות
שמירה על
כשירות מקצועית
אקדמאים
קשר למקצוע
שונות
התפלגות הטעמים לבקשות להיתרי עבודה פרטית
2014
אגף תורה וניהול ידע, המטה ליישום הרפורמה, נציבות שירות המדינה עמוד 14
: תרשים 7
אחוז העובדים שקיבלו היתר לעבודה פרטית מתוך סך העובדים המדורגים בדירוג מוצג בתרשים מס'
- ניתן לראות שאחוז גבוה מבין העובדים מועסק במקצועות הבריאות. לעניין זה יוזכר, כי רוב הבקשות
המדווחות למערכת מרכב"ה הן ממשרד הבריאות.
: תרשים 8
תרשים מס' 9 מציג את מתחי הדרגות של המשרות בדירוג המח"ר בהם משובצים עובדים שקיבלו
. היתר לעבודה פרטית. עיקר ההיתרים ניתנו לדרגות הביניים כלומר לדרגה תחילית 38,39,40
תרשים 9
1082
532
366
269
234
173
151
137
111
0
200
400
600
800
1000
1200
כמות האנשים העוסקים בעבודה פרטית בדרוגים השונים
63%
58%
53%
32%
30%
27%
20%
18%
17%
16%
14%
10%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
אחוז העוסקים בעבודה פרטית בדרוגים השונים
אגף תורה וניהול ידע, המטה ליישום הרפורמה, נציבות שירות המדינה עמוד 15
.4 ניתוח נתוני הוועדה המרכזית בנציבות שירות המדינה:
מריכוז נתוני הבקשות שהוגשו לוועדה המרכזית בין השנים 2013–2009 )ראו תרשים 10 ( ניתן לראות
שרוב הבקשות אושרו באופן מיידי 65% , לעומת דחיה של 21% מהבקשות בלבד. יתר הבקשות הן
בקשות בתהליך שלא אושרו ולא נדחו אלא נדרשו נתונים נוספים או הועברו לקבלת התייחסות או –
חוות דעת משפטית.
: תרשים 10
הערה: יובהר כי חלק מהבקשות שאושרו ע"י הוועדה ניתנו בכפוף להתניות.
0
10
20
30
40
50
60
36-38
37-39
38-40
39-41
40-42
41-43
43-45
44-46
פילוח לפי מתח דרגות מח"ר
65%
22%
24%
משנת 4009 ועד 4062 הוגשו 265 בקשות
לוועדה. מתוכם:
אושרו במיידי
לא אושרו
בתהליך
אגף תורה וניהול ידע, המטה ליישום הרפורמה, נציבות שירות המדינה עמוד 16
בחינה השוואתית בארץ ובעולם
לצורך בחינה השוואתית של ההתייחסות לנושא העבודה הפרטית בארץ ובעולם בחן הצוות את
המדיניות הנוהגת במספר גופים ציבוריים בארץ ובמדינות במערב אירופה, ארה"ב ואוסטרליה.
בגופים ציבוריים שונים בארץ, הכללים הנוגעים לעבודה פרטית נובעים, כאמור, מהתפיסה שעובד
הציבור נדרש להקדיש את מירב זמנו לשירות הציבורי. חלק מהגופים הציבוריים החילו על עצמם את
הוראות התקשי"ר בהתאמות הנדרשות )למשל הכנסת(, וחלק קבעו הסדרים הדומים להסדר
שבתקשי"ר. בחברת החשמל לדוגמא, הכלל הוא איסור עבודה פרטית מחוץ לחברה. יחד עם זאת,
קיימים היתרים, תנאים וסייגים לעבודה פרטית. בחברת מקורות, נמל חיפה ועוד חברות ממשלתיות
)כמפורט בנספח ב(, קיים איסור על עבודה פרטית ללא היתר. בשירותי בריאות כללית עובד המעוניין
לעבוד בעבודה פרטית נדרש לקבל היתר ולעמוד בתנאים בדבר היעדר ניגוד עניינים והיקף העבודה
והעבודה הפרטית לא יעלו על משרה ורבע. לגבי עובדים בכירים התנאים מחמירים יותר, לעניין הגורם
המאשר ולעניין הגבלת תחומי העיסוק בהם יינתן היתר לעבודה פרטית.
במשטרה, נקודת המוצא דומה לזו שבתקשי"ר שוטר לא יעסוק בעבודה נוספת מחוץ לתפקידו –
במשטרה, אלא אם כן קיבל לכך היתר בכתב. היתר עבודה פרטית יינתן רק בהתקיים התנאים הבאים:
אין חשש לניגוד עניינים בין העבודה הנוספת ובין השירות במשטרה, מצוקה כלכלית, השוטר אינו
מוגבל מבחינה רפואית, חתימה על התחייבות לשמירת סודיות המידע המשטרתי. בכל מקרה, מפקדיו
של שוטר שקיבל היתר לעסוק בעבודה נוספת, מוסמכים להורות לשוטר להפסיק את עבודתו הנוספת
ולהתייצב לעבודה במשטרה בכל עת ובכל מקום בישראל, אם עלה צורך ארגוני בכך )נספח ג(.
פקודת מטכ"ל 33.0115 בנושא "עבודה פרטית והשתתפות חיילים בעסקים פרטיים" מסדירה את
הסוגיה של עבודה פרטית בצה"ל )נספח ד(. הפקודה מסדירה את הכלל לפיו "חייל לא יעסוק בכל
עבודה פרטית, בין בשעה שהוא בתפקיד ובין בשעה שאינו בתפקיד, למעט במקרים המפורטים בפקודה
זו". בהמשך נקבע מנגנון קבלת היתר עבודה פרטית וסוגי ההיתרים: היתר עבודה מטעמי מצוקה
כלכלית; היתר עבודה פרטית להתנדבות בקהילה; היתר עבודה פרטית לספורטאי מצטיין; היתר עבודה
פרטית בגין התמחות מקצועית; היתר חריג. התנאים למתן היתר בדומה להוראות התקשי"ר, נועדו
להבטיח אי פגיעה בתפקוד היחידה, היעדר ניגוד עניינים, מניעת פגיעה בתדמית צה"ל ועמידה
בהנחיות ביטחוניות.
ניתן לראות, אפוא, כי במשטרה ובצה"ל, מנגנון מתן היתר עבודה פרטית, בשונה משירות המדינה, הוא
מנגנון הלוקח בחשבון את הסיבות לבקשה לעבודה פרטית, ככל שזו נובעת מטעמים כלכליים.
בחלק ממדינות המערב שנבחנו עולה הנחת יסוד שונה לגבי עיסוקו של עובד ציבור בעבודה פרטית,
לעומת הנחת היסוד הקיימת בשירות המדינה )נספח ה(.
אגף תורה וניהול ידע, המטה ליישום הרפורמה, נציבות שירות המדינה עמוד 17
ברוד איילנד, ארה"ב, למשל, עובד ציבור רשאי לעסוק בעבודה פרטית ובלבד שלא נוצר מצב של ניגוד
עניינים בין העבודות. האחריות לוודא היעדר ניגוד עניינים מוטלת על העובד. לרשות העובד עומדת
ועדת אתיקה שיכולה לייעץ לו בשאלה האם העבודה הפרטית המבוקשת נוגדת את הקוד האתי או לא.
בפלורידה לעומת זאת, קיימת הבחנה בין נושאי משרות ובין תפקידים שונים. נושאי משרות בכירות
אינם רשאים לעבוד כלל בעבודה פרטית. יתר העובדים רשאים לעבוד בעבודה פרטית כל עוד אינה
פוגעת ביעילותם ובזמינותם לעבודתם הציבורית וכשלא קיים חשש לניגוד עניינים.
באוסטרליה, עובדי מדינה במדינת קווינסלנד רשאים לעבוד עבודה פרטית כל עוד אינה פוגעת
ביעילותם. הדרישה מהעובד היא להודיע על עבודתו הפרטית אך אינו נדרש לקבל אישור מראש. כך גם
בקנדה, עובדי ציבור רשאים לעסוק בעבודה פרטית, אלא אם היא מעלה חשש לניגוד עניינים. במקרה
זה, הממונה יחליט אם עליהם להפסיק או להקטין את היקף העבודה הפרטית.
מעבר להסדרה האופרטיבית של הכללים הנוגעים לעבודה פרטית, מחקרים בנושא מלמדים כי היקף
התופעה של עבודה פרטית הוא רחב )כ 5% מכוח העבודה בארה"ב, בקנדה ובבריטניה(, כשהמדיניות, –
כפי שניתן לראות מההשוואה הבינלאומית, מגוונת. לארגונים רבים ישנה מדיניות של עבודה פרטית,
לעיתים מפורשת ולעיתים לא, האוסרת או אף מעודדת עבודה נוספת. התפיסה העומדת בבסיס
המדיניות לעידוד עבודה פרטית היא שלעבודה משנית עשויות להיות השפעות חיוביות על העבודה
העיקרית, ביניהן, רכישת ידע, כישורים ויכולות שעשויים לשמש את העובד בעבודתו הציבורית. כמו כן,
מתן האפשרות לעבודה נוספת יכול לסייע בשימור עובדים לאורך זמן לאור היכולת לשפר את
ההשתכרות של העובד ולשלב בין עבודתו העיקרית לעבודתו הפרטית שעשויה להקנות לו ניסיון שונה,
ריענון ואתגר.
אגף תורה וניהול ידע, המטה ליישום הרפורמה, נציבות שירות המדינה עמוד 18
המלצות דו"ח ועדת הרפורמה
דו"ח ועדת הרפורמה התייחס לסוגיה של עבודה פרטית בפרק שדן באצילת סמכויות למשרדים
וליחידות הסמך כדלהלן:
.5 אצילת סמכויות לאישור עבודה פרטית
עיקרי המצב הקיים
התנאים למתן היתר לעבודה פרטית לעובדים בשירות המדינה נקבעו בפרק 42.4 בתקשי"ר.
בסעיף 42.412 לתקשי"ר נקבעה הסמכות למתן היתר לעבודה פרטית, בין השאר בהתייחס
למקצוע ולרמת התפקיד של העובד. בסעיף 42.415 )א( לתקשי"ר "סייגים למתן היתר לעבודה –
פרטית" נקבע, כי לא יינתן היתר במסגרת שעות העבודה הנהוגות במקום עבודתו של העובד, בין אם
נהוגות על פי הוראה כללית או על פי הוראה משרדית. ההישג הנדרש עם השלמת יישום השינוי
שיפור בעצמאות התפקוד של המשרדים, בהיווצר צורך למתן מענה במקרים שבהם נדרש מענה
לעבודה פרטית של עובד המשרד, תוך שמירת העקרונות הנורמטיביים שנקבעו בתקשי"ר לעניין זה.
השינוי הנדרש
נציבות שירות המדינה תבחן את האפשרות להגמשת הכללים בנושא עבודה פרטית תוך אצילת
סמכויות נוספות לאחראי במשרד לאשר עבודה פרטית, כגון בנושא מתן היתר לעבודה פרטית במסגרת
שעות העבודה. זאת במקרים שבהם יש למדינה עניין בקיומה של העבודה הפרטית המתבקשת על ידי
עובד, כגון: הוראה במוסדות להשכלה גבוהה במקצועות ייחודיים שלגביהם יש למדינה עניין ושייקבעו
על ידי נציבות שירות המדינה. סמכות האישור לעניין זה תהא לתקופה מוגבלת של עד שנה ועד ארבע
שעות שבועיות. למען הסר ספק, בגין שעות אלו לא ישולם לעובד שכר והן לא יוכרו כשעות עבודה,
ללא קשר לרמת תפקידו של העובד ובכפוף להסכמים הקיבוציים החלים על כל אוכלוסיית העובדים.
יישום
במהלך שנת 2014 , תאצול הנציבות את הסמכויות שייקבעו בנושא אישור העבודה הפרטית, לאחר
שתעדכן את הוראת התקשי"ר לעניין זה ותפרסם את ההוראות הנדרשות לצורך.
אגף תורה וניהול ידע, המטה ליישום הרפורמה, נציבות שירות המדינה עמוד 19
ניתוח משפטי
הוראות המגבילות את האפשרות של עובד לעסוק בעבודה פרטית נסובות על מערכת יחסים שבין
עובד ומעביד, כך שיש לבחון הוראות אלה על פי הכללים המתאימים במשפט העבודה. היינו, השאלה
הרלוונטית לענייננו היא האם דיני משפט העבודה מתירים למעביד להגביל את האפשרות של העובד
לעסוק בעבודה פרטית האפשרות לבצע עבודה אחרת, עבור מעסיק אחר. –
במשפט העבודה כמה רבדים נורמטיביים, אליהם נתייחס להלן, בקשר עם נושא עבודה פרטית:
א. רובד הסכמי אישי חוזה העבודה האישי המבטא הסכמות בין המעביד לבין העובד באופן – –
פרטי;
ב. רובד הסכמי קיבוצי הסכמות הנערכות בין קבוצת עובדים לבין מעביד אחד או קבוצת – –
מעבידים, ומסדירים את מערכת היחסים בין העובדים לבין המעביד, במקום עבודה מסוים,
או בינם לבין קבוצת מעבידים בענף מסוים או אף בשוק העבודה כולו; –
ג. רובד קוגנטי איסורים נורמטיביים הקבועים בחוק לשם הגנה על זכויות העובד משפט – –
מגן.
בהתאם לפסיקת בתי הדין לעבודה, לרבדים הללו יש להוסיף רובד רביעי: )ד( הרובד החוקתי –
תחולה עקיפה של זכויות היסוד המעוגנות בחוקי היסוד. אף שמערכת היחסים בין הצדדים היא
בעיקרה חוזית, הרי שהחוזה אינו יכול לעמוד בניגוד ל'תקנת הציבור', ויש לקיים את החוזה 'בתום לב';
כפי שהתבאר בפסיקה, דרך מושגי שסתום אלה מחלחלים הערכים החוקתיים האובייקטיביים
הכלולים בחוקי היסוד כגון: כבוד האדם, הזכות לפרטיות, חופש הקניין וחופש העיסוק. כך, עניינים –
המהווים לכאורה חלק ממערכת היחסים בין הצדדים לחוזה העבודה, עשויים להיבחן בפרספקטיבה
חוקתית תוך איזון בין זכות היסוד החוקתית של העובד, ככל שזכות כזו נפגעת, לבין הפררוגטיבה –
הניהולית של המעסיק, כחלק מזכות הקניין שלו ויכולתו לנהל את העסק שבבעלותו )וראו למשל: ע"א
533 ; ע"א ,464 ) 294/91 חברה קדישא גחש"א "קהילת ירושלים" נ' קסטנבאום, פ"ד מו) 2
6601/96 AES System Inc. 860 ; אהרן ברק, פרשנות חוקתית, עמ' 680 ,850 ) נ' סער, פ"ד נד) 3 —
687 ; רות בן ישראל, דיני עבודה )כרך א'(, עמ' 248–.) 247
אם כך, גם בניתוח סוגיית העבודה הפרטית, נבחן את המשמעות של כל אחד מרבדים אלו.
אשר לרבדים ההסכמיים: חלק מהעובדים בשירות המדינה מועסקים בחוזה אישי, בהתאם לתקנות
שירות המדינה )מינויים( )חוזה מיוחד(, התש"ך 1960 , וככל הידוע לנו חוזים אלה אינם כוללים –
התייחסות מיוחדת לנושא עבודה פרטית )למעט אזכור עקיף של תחולת התקשי"ר גם בפרק זה(. שאר
העובדים מועסקים במערכת יחסים המוסדרת בהסכם הקיבוצי; ככל הידוע לנו, ישנה התייחסות
לנושא העבודה הפרטית אך ורק בהסכמים קיבוציים שנערכו בין המדינה ובין ארגוני הרופאים, בקשר
לאפשרות המיוחדת הניתנת לאלו לעסוק ב"פרקטיקה פרטית", בתנאים פחות מגבילים, וגם
התייחסות זו נושאת אופי עקיף )שינוי בשכר במקרה שבו מאושרת פרקטיקה פרטית; כאמור, נוכח
אגף תורה וניהול ידע, המטה ליישום הרפורמה, נציבות שירות המדינה עמוד 20
העובדה שנושא זה נבחן בוועדה בין משרדית, בראשות נציב שירות המדינה, הצוות ראה לנכון להימנע
מלבחון לגופו את ההסדר הקיים בנושא זה(. אשר על כן, לא נראה כי ברובד ההסכמי ישנן הוראות
רלוונטיות לבחינת השאלה הנדונה.
אשר לרובד החוקי קוגנטי יש לציין בהקשר זה את חוק שעות עבודה ומנוחה, התשי"א 1951 . ככלל, – – –
החוק קובע את שעות העבודה הרגילות במשק, ואוסר על המעביד להעסיק עובד בשעות נוספות ללא
אישור. כפי שניתן ללמוד מדברי הכנסת בעת אישור החוק במליאה, החוק נועד לבטא "דאגה לפועל,
למנוחתו, לשכרו ולתנאי עבודתו" )דברי הכנסת, חוברת ראשונה )ישיבה מס' 187 (, עמ' 2587 (. יחד עם
זאת, איננו סבורים שהחוק מחייב את המעסיק להגביל בדרך זו או אחרת את האפשרות שהעובד
יקיים, בזמנו החופשי, עבודה נוספת. ייתכן אמנם שיש לסברה זו בסיס בתפיסות הסוציאליות שרווחו
בעת התקנת החוק, ולא מן הנמנע כי חלק מהמגבלות על עבודה פרטית ובכלל זה המגבלות –
הקיימות על מספר השעות שבהן עובד רשאי לבצע עבודה פרטית נוסדו דווקא מתוך דאגה לעובד, –
ומתוך רצון למנוע העבדתו בשעות עבודה חריגות. כך או כך, איננו סבורים כי ניתן לומר היום שחוק
שעות עבודה ומנוחה מחייב את המדינה להגביל את שעות העבודה הנוספות של העובדים, במסגרת
עבודותיהם הפרטיות.
נראה אם כן שהשאלה הרלוונטית היא האם ובאיזו מידה הוראות בנושא עבודה פרטית מושפעות
מהאיזונים הנדרשים בין ערכים חוקתיים. בפסיקת בתי המשפט ובתי הדין לעבודה, נדונו לעיתים
מקרים פרטיים של עבודה פרטית, או חריגה מהמגבלות שנקבעו, אך לא נערך דיון מעמיק באשר
להצדקה החוקתית של עצם הטלת המגבלות על עבודה פרטית. כיוון שכך, נראה כי כאן המקום
להעמיק ולבחון מהן הזכויות המתנגשות וכיצד יש להכריע לגביהן.
העיסוקים הפרטיים של עובד המדינה, מחוץ לשעות העבודה, עשויים להיכנס לגדרה של הזכות לחופש
עיסוק ואולי אף לגדרה של הזכות לפרטיות. הזכות לחופש העיסוק באה לידי ביטוי בכך שאדם המבקש
לעבוד בעבודה פרטית מממש בכך זכות חוקתית, שאין לפגוע בה ללא הצדקה. הזכות לפרטיות באה
לידי ביטוי בכך שעיסוקיו האישיים של העובד הם למעשה עניינים אישיים, שהם בכלל צנעת הפרט
וזכותו הלגיטימית של הפרט לחיות את חייו בצנעה, או בניסוח הרווח במשפט האמריקני "the right to be left alone" )אם כי חשוב לציין שהגבלה על עבודה פרטית אינה בגדר פגיעה בפרטיות, כמובנה
בסעיף 2 בחוק הגנת הפרטיות, התשמ"א 1981 , כך שהזכות לפרטיות נפגעת, לכל היותר, רק במובן –
הרחב(.
מן העבר השני, ישנו גם חופש הקניין של המעסיק: זכותו הלגיטימית של המעסיק לנהל את עסקו,
המוגדרת בדיני העבודה כ"פררוגטיבה של המעביד". בהקשר של סוגיית העבודה הפרטית, הפררוגטיבה
של המעביד מתייחסת גם להוראות שאותן נותן המעביד במטרה להגביל את העיסוק בעבודה פרטית.
להלן נבחן כיצד עומדת הפררוגטיבה של המעסיק וחופש הקניין הנתון לו, כנגד כל אחת מזכויות היסוד
הללו.
בכל הנוגע לחופש העיסוק, הפסיקה דנה בהרחבה במתח שבין זכות הקניין של המעסיק ובין זכות זו,
בפסקי הדין שעסקו בתניות אי תחרות, המגבילות את חופש העיסוק של העובד לאחר תום העבודה. –
אגף תורה וניהול ידע, המטה ליישום הרפורמה, נציבות שירות המדינה עמוד 21
מטבע הדברים, ההגבלות על חופש העיסוק בהקשר זה הן כבדות משקל הרבה יותר, ודרמטיות
מבחינת השפעתן על חירויות הפרט של העובד. בפרשת צ'ק פוינט )ע"ע )ארצי( 164/99 פרומר נ'
רדגארד בע"מ, פד"ע לד 294 ( פירש בית הדין הארצי לעבודה בצמצום את החופש החוזי של המעסיק
בהקשר זה, ומנה ארבעה "אינטרסים לגיטימיים" שמכוחם רשאי המעסיק להגביל עיסוק עתידי של
העובד: קיומם של סודות מסחריים, הכשרה מיוחדת שניתנה לעובד, תמורה מיוחדת שקיבל העובד,
והצדקות אחרות הנובעות מחובת תום הלב ומיחסי האמון בין הצדדים.
מטבע הדברים, הסיטואציה העומדת בפנינו היא שונה. כאשר העובד עדיין מועסק על ידי המעסיק,
הפגיעה בחופש העיסוק היא מינורית וחלקית, ובהקשר זה יהיו רלוונטיים אינטרסים מוגנים אחרים.
יחד עם זאת, לא מן הנמנע כי העיקרון שהובע בפרשת צ'ק פוינט, שיש להעניק פרשנות מצמצמת
לפגיעה בחופש העיסוק, יחול גם בסיטואציה כגון דא. בית המשפט העליון התייחס לכך בפרשת פרנס,
וקבע כי במצב כזה מערך האיזונים הוא שונה, והנטיה לכבד את ההגבלות שמטיל המעביד על חופש
- 19 ; וראו גם עב' )י ם( 2669/04 ,9 ) העיסוק תגבר )עש"מ 5205/01 פרנס נ' רשות השידור, פ"ד נו) 2
פוקסברומר אלי נ' נציבות שירות המדינה )פורסם בנבו, 13.9.2009 (, וכן ע"ע )ארצי( 576/09 אלי
פוקסברומר נ' מדינת ישראל )פורסם בנבו, 8.2.2011 ((. במקרה אחר, בית המשפט אף נדרש
במפורש לשאלת האינטרסים הלגיטימיים של מעסיק למול חופש העיסוק של העובד במהלך עבודתו
כעובד מדינה )בג"ץ 9198/02 ההסתדרות הרפואית בישראל נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד
384 ,352 ) סג) 1 –383 ; פסק הדין עוסק בכללים המיוחדים שנתקנו למתן עדות על ידי רופאים אשר –
כאמור אינם נדונים במסגרת מסמך המדיניות(.
בהמשך לאמור בפרשת צ'ק פוינט ובפרשת פרנס, ככל שאכן מגבלות על עבודה פרטית תיבחנה
בפרספקטיבה של חופש העיסוק, דומה כי בגדר האינטרסים הלגיטימיים ניתן למנות שיקולים רחבים
יותר המצדיקים פגיעה בחופש העיסוק. לטעמנו, ניתן למנות בין השיקולים הללו שיקולים כלליים כגון:
מניעת חשש לפגיעה בזכויות קנייניות של המעביד )כגון, שימוש במשאבים חומריים של המעביד או
בסודות מסחריים(, וכן בתדמיתו ובשמו הטוב של המעביד; מניעת פגיעה בכשירות או ברמת התפקוד
של העובד; מערכת יחסי אמון מיוחדת המחייבת הקדשת זמן מלאה למעביד; ואינטרסים לגיטימיים
אחרים של המעסיק הנובעים מחובת תום הלב של העובד.
כך, כאשר המדינה היא המעסיק, גם היא תהיה רשאית לצפות לכך שהאינטרסים שלה יוגנו ואולי אף
יותר ממעסיק פרטי לאור האינטרס של המדינה להגן על תדמית השירות הציבורי ולאור העובדה
ששכרו של עובד המדינה משולם מהקופה הציבורית. הפסיקה הדגישה את שני האינטרסים
הלגיטימיים המרכזיים שעל בסיסים עומדות המגבלות על ביצוע עבודה פרטית: האיסור להימצא בניגוד
עניינים, וכן הציפיה שהעובד יקדיש את מלוא תשומת ליבו לעבודה שממנה הוא מקבל משכורת מלאה,
ללא הפרעות )ראו פרשת פרנס, לעיל; בר"ש 2736/11 מדינת ישראל נ' פרלמוטר )פורסם בנבו,
24.7.2011 (. בפרשת ההסתדרות הרפואית, הסתפקה השופטת נאור באמירה כללית לפיה "חובת
הנאמנות של העובד" מהווה אינטרס לגיטימי של המעסיק, ללא פירוט של המשמעויות הנגזרות מכך.
אגף תורה וניהול ידע, המטה ליישום הרפורמה, נציבות שירות המדינה עמוד 22
להבנתנו, ניתן לפרוס את היריעה בצורה רחבה יותר, וננסה להלן להצביע באופן לא ממצה על
האינטרסים הלגיטימיים שהמדינה עשויה ליהנות מהם, בשים לב לאינטרסים שהוזכרו בפרשת צ'ק
פוינט וכן בהתחשב בשיקולים הנוהגים כיום:
א. אינטרס הקניין ניתן לצפות שהעובד לא יעבוד בעבודה פרטית על חשבון שעות העבודה –
או תוך שימוש במשאבי המדינה ושהעבודה הפרטית לא תהפוך לעבודתו העיקרית.
ב. תדמית שירות המדינה ושמו הטוב ניתן לצפות שהעובד לא יעבוד בעבודה פרטית –
הקשורה לסמכויותיו ולתפקידיו, או קשורה באופן אחר למשרד שבו הוא עובד, באופן שעלול
ליצור מראית עין של ניצול התפקיד או המעמד לרעה, או אף חשש לניגוד עניינים.
ג. תפקוד העובד ניתן לצפות שהעבודה הפרטית לא תטיל עומס רב מדי על העובד, באופן –
שימנע ממנו לבצע את עבודתו העיקרית כנדרש.
ד. כשירות העובד המדינה בוודאי תצפה באופן טבעי לכך שעבודה נוספת של העובד לא –
תפסול את כשירותו )למשל, נהג הנדרש לשעות ערנות, פקיד הנדרש להימנע מניגוד עניינים(.
ה. מחויבות למדינה ניתן לצפות לכך שעובד המדינה לא יתקשר עם מעסיק נוסף בקשרי –
עבודה חזקים )כגון קביעות או משכורת גבוהה במיוחד(, שעלולים להביא אותו להפר את
האמון שהוא חב למשרד.
ו. יחסי אמון מיוחדים בנסיבות מסוימות, כאשר מוטלת על העובד אחריות כבדה )בעיקר –
לגבי בכירים( ניתן לצפות שהעובד יימנע כמעט לגמרי מלעסוק בעבודה פרטית, על מנת
שיוכל להקדיש את כל מרצו לשירות המדינה ולניהול עבודתו כיאות.
ז. תום לב כמו כן, כיוון שהעבודה בשירות המדינה היא משאב ציבורי, ניתן לצפות שהעובד –
לא ינצל את מעמדו כעובד המדינה לצורך השגת יתרון שלא היה מקבל אילולי היה עובד
המדינה.
להבנתנו, נוכח האופי של הפגיעה בחופש העיסוק, שהיא ממילא חלקית ומוגבלת בכך שהאדם כבר
מקדיש את זמנו לעבודתו העיקרית, ומממש בה את חופש העיסוק שלו הרי שגם האפשרות להגביל –
את חופש העיסוק תתפרש בהרחבה. בהתאם לכך, דומה שאין צורך שהמעסיק יוכיח שעבודה נוספת
תפגע בו, וניתן להסתפק בכך שהוא יחשוש שתתקיים פגיעה כזו. כך גם לגבי חשש ניגוד העניינים,
כמתואר לעיל, אין הכרח להוכיח שעבודה פרטית תעורר חשש לניגוד עניינים, וניתן יהיה לפסול אותה
רק על רקע הזיקה האפשרית או בגלל עצם הקשר התיאורטי לפעילות המשרד.
בכל הנוגע לזכות לפרטיות, הפסיקה דנה בהרחבה במתח בינה ובין הפררוגטיבה של המעסיק בפרשת
איסקוב, בנוגע לאפשרות של המעסיק לעיין בתכתובות דואר אלקטרוני של העובדים )ע"ע )ארצי(
90/08 טלי איסקוב ענבר נ' מדינת ישראל )פורסם בנבו, 8.2.2011 ((. בין היתר, מדגיש פסק הדין
להגדיר עבור העובד את "המרחב הפרטי המוגן", שבו ניתן להביא לידי ביטוי את "האינטרס האישי של
האדם בפיתוח האוטונומיה שלו, במנוחת נפשו, בזכותו להיות עם עצמו ובזכותו לכבוד ולחירות". כמו
כן, מדגישה הפסיקה כי לאור חובת ההגינות ועל רקע פערי הכוחות בין מעסיק ובין העובד, ניתן
במשפט העבודה משנה תוקף לערך החוקתי אובייקטיבי של הזכות לפרטיות. אולם מן העבר השני, יש –
אגף תורה וניהול ידע, המטה ליישום הרפורמה, נציבות שירות המדינה עמוד 23
לאזן זכות זו למול זכות הקניין של המעסיק, וזאת "בשים לב לאופי העבודה וטיבה, דרישות התפקיד
ומהותו, סביבת העבודה, המדיניות הכללים במקום העבודה, והצורך בהגנה מפני עבירות ונזקים מצידו
של העובד" )פרשת איסקוב, פיסקה 15 לפסק דינה של השופטת ארד(.
בענייננו, הפגיעה בפרטיות היא בגדר רעיון תיאורטי, שכן כאמור לעיל, המגבלות בנוגע לעיסוקים
הנוספים של האדם בשעות הפנאי שלו, אינו מהווה פגיעה בפרטיות כהגדרתה בחוק הגנת הפרטיות.
כך או כך, נראה כי האיזון בין הזכות לפרטיות לבין הפררוגטיבה הניהולית של המעסיק, מתמצה
במידה רבה בהגדרת האינטרסים הלגיטימיים של המעסיק כפי שתוארו לעיל. להבנתנו, מקום
שהמעסיק מפעיל אינטרס לגיטימי, מעין אלו שנמנו למעלה, קשה יהיה לומר שהעובד מבטא באותה
פעילות פרטית את "המרחב הפרטי המוגן" ואזי ערך הפרטיות נדחה ממילא מפני האינטרס של
המעביד.
הלכה למעשה, במקרים שבהם דנו בתי המשפט בסוגיית העבודה הפרטית של עובדי מדינה )או של
בעלי תפקידים אחרים(, ניתן למצוא תימוכין לתיאור הדברים דלעיל. כך למשל, כאשר הפסיקה דנה
בהוראת החוק המונעת מחברי מפלגה שנבחרו לכנסת לכהן במקביל בתפקיד של ראש רשות מקומית
העירה הפסיקה כי טעמים ראויים ובכלל זה: חשש לניגוד עניינים עשויים להצדיק הגבלה על – – –
עבודה נוספת, ואין לראות בסיטואציה הגבלה פסולה של חופש העיסוק )בג"צ 7111/95 מרכז
.)491 ,485 ) השלטון המקומי נ' הכנסת, פ"ד נ) 3
במקרים אחרים, דנה הפסיקה באישומי משמעת שהופנו כלפי עובדי מדינה, או עובדי ציבור אחרים,
שעבדו בעבודה פרטית ללא היתר כנדרש. כך, בכמה מקרים הדגיש בית המשפט את העיקרון של
מניעת ניגוד עניינים כתכלית מרכזית של המגבלות על עבודה פרטית )פרשת פרנס, לעיל; עש"מ
734 ; עש"מ 222/07 אסדו נ' מדינת ישראל ) 6529/03 קליגר נ' נציבות שירות המדינה, פ"ד נח) 1
)פורסם בנבו, 11.11.07 (; פרשת פוקסברומר, לעיל; פרשת פרלמוטר, לעיל(.
במקרים אחרים, הדגיש בית המשפט את העיקרון האוסר על 'תחרות אינטרסים', במובן הרחב יותר.
בהקשר זה, כיוון בית המשפט למצבים שבהם העבודה הפרטית פוגעת בשירות המדינה )או בשירות
הציבורי(, אף אם היא אינה מביאה את העובד לידי חשש לניגוד עניינים במילוי תפקידו )ראו למשל
298 ; עש"מ 1/82 חנוכי נ' נציב שירות ) עש"מ 4/80 שנון נ' עיריית תל אביב יפו, פ"ד לד) 4
81 ; פרשת פרנס, לעיל(. ) המדינה, פ"ד לו) 2
כפי שתואר לעיל, לטעמנו ניתן להתבסס על מגוון של שיקולים שעשויים להוות אינטרסים לגיטימיים
מצדו של המעסיק, בין אלו שהוזכרו במפורש בפסיקה ובין שיקולים אחרים.
אגף תורה וניהול ידע, המטה ליישום הרפורמה, נציבות שירות המדינה עמוד 24
הגדרת הבעיה
היעדר תפיסה ערכית ברורה בבסיס מדיניות העבודה הפרטית בשירות המדינה
היוצרת מחד מצב של טיפול בירוקרטי בלבד בבקשות )תוך יצירת עומסים
בירוקרטים מיותרים( ומאידך אי ניהול הכלי של העבודה הפרטית לשיפור ההון
האנושי בשירות המדינה.
הטיפול בבקשות לעבודה פרטית כיום נתפס כמעט כבירוקרטי בלבד )היינו, אישור אלא אם יש מניעה(
ולא ככלי הנתון בידי המנהל לשיפור ההון האנושי. יתר על כן, עבודה פרטית מוגדרת כחריג לכלל לפיו
עובד מדינה חייב להקדיש את מירב זמנו ומרצו לעבודה בשירות המדינה, ולכן עליו להימנע מלבצע
עבודה נוספת. במציאות, כפי שניתן ללמוד מהנתונים שנאספו, בקשות לעבודה פרטית מאושרות באופן
כמעט גורף בין אם על ידי המשרד ובין אם על ידי הוועדה המרכזית.
אי ההלימה בין הנחת היסוד הקבועה בתקשי"ר לפיה עובד מדינה אינו רשאי לעסוק בעבודה פרטית
אלא בהיתר מראש, לבין המציאות בה רוב הבקשות מאושרות אלא אם יש מניעה מהותית, עשויה
להצביע על שינוי בנורמות ערכיות חברתיות שחלו במרוצת השנים בהיבט של תפיסת זכויות העובד.
אף שעבודה פרטית של עובד מחוץ למסגרת עבודתו בשירות המדינה אינה זכות מוקנית, הושרשה
בשירות המדינה התפיסה כי מדובר בזכות של העובד, ואישור הבקשה נתפס כברירת המחדל.
באמצעות היקף האישורים לעבודה פרטית עוצבה על ידי סמנכ"לי משרדי הממשלה והוועדה המרכזית
המדיניות המרחיבה, שאינה עולה בקנה אחד עם העקרונות הקבועים בתקשי"ר.
לאור האמור, הצוות סבור כי נדרשת אמירה ערכית ברורה של תפיסת העבודה הפרטית בשירות
המדינה באופן שישקף זאת בצורה מאוזנת ושייתן מענה למטרת העל שהוגדרה בדו"ח הרפורמה –
התאמת היכולות של שירות המדינה לצרכים המשתנים של הציבור בישראל.
מהבעיה המהותית, נולדה בעיה במישור הפרוצדורלי: הכללים הנוגעים היום לאישור עבודה פרטית
מהווים מסגרת קזואיסטית, מענה לבקשות המתקבלות מעת לעת ע"י עובדי המשרד ללא הסדרה
קוהרנטית וסדורה של מכלול ההיבטים של העבודה הפרטית וללא הבניית שיקול הדעת הנתון לגורמים
הרלוונטיים בעת אישור הבקשה. המנגנון בכללותו יוצר בירוקרטיה מיותרת, כיוון שכל הבקשות שאינן
עומדות בכללי התקשי"ר נופלות לגדר סמכותה של הוועדה המרכזית, לה סמכות רחבה להורות על
חריגה מכללי התקשי"ר. כתוצאה מכך, בקשות רבות לעבודה פרטית שאינן מעוררות קושי מיוחד,
מובאות לפתחה של הוועדה המרכזית. הסיבות לבירוקרטיה המסורבלת הן שמידת שיקול הדעת של
המשרדים במסגרת סמכותם למתן היתרי עבודה פרטית אינה ברורה, ושנעדרת הבניה של שיקול
הדעת בהחלטה על מתן היתר באופן הלוקח בחשבון שיקולים נוספים על רשימת הסייגים והתנאים
הקבועים בתקשי"ר.
אגף תורה וניהול ידע, המטה ליישום הרפורמה, נציבות שירות המדינה עמוד 25
התקשי"ר אינו מתייחס לשיקולים העשויים לתמוך במתן היתר לעבודה פרטית, ולא מתייחס להיבטים
ניהוליים שעשויים להשפיע על ההחלטה. כך למשל, אין בכללים הקיימים כל ביטוי לזכותו של עובד
המדינה לחופש העיסוק ולאפשרות הלגיטימית שלו, בדרך כלל, לממש את רצונותיו הפרטיים מחוץ
לשעות העבודה במדינה. לצד זאת, לא ניתן במצב הקיים כל משקל לסיבות בגינן מבקש העובד את
הבקשה. מן העבר השני, המדיניות הנוהגת אינה לוקחת בחשבון אינטרסים של המדינה, ובכלל זה
אינטרסים ניהוליים של שירות המדינה התחשבות, לטובה ולרעה, בתפוקות של העובד ובהערכתו –
בתוך שירות המדינה, והאפשרות להשתמש בהיתר לעבודה פרטית כפלטפורמה לקידום אינטרסים
אחרים של שירות המדינה.
אגף תורה וניהול ידע, המטה ליישום הרפורמה, נציבות שירות המדינה עמוד 26
המטרה
גיבוש מדיניות אופרטיבית שתיקבע את התפיסה הערכית שתעמוד בבסיס מדיניות העבודה הפרטית
בשירות המדינה.
קביעת נוהל שישרת את עקרונות היסוד שייקבעו תוך איזון בין צרכי הפרט לבין צרכי השירות במסגרת
הפררוגטיבה שלו כמעסיק ולאצילת הסמכויות למשרדי הממשלה, תוך בחינת הצורך בתיקון ההסדרים
הקיימים.
אגף תורה וניהול ידע, המטה ליישום הרפורמה, נציבות שירות המדינה עמוד 27
הקריטריונים לבחינת החלופות
הקריטריונים הנורמטיביים
) תדמית השירות הציבורי ) 20%
בחינת החלופה בהיבט של תדמית השירות הציבורי לוקחת בחשבון את פוטנציאל הפגיעה בתדמית
השירות באמצעות עבודה פרטית ואת הפוטנציאל לניגוד עניינים. עבודה פרטית עלולה להקים חשש
לניגוד עניינים בין העבודה של העובד בשירות המדינה לבין עבודתו הפרטית, חשש לפגיעה בתדמית
השירות ולטוהר המידות של העובד. לכן, יש חשיבות לבחון את החלופות לפי קריטריון זה, על מנת
שהחלופה תצמצם ככל האפשר את החשיפה לסיכונים אלה.
) אפקטיביות ) 40%
חלופה אפקטיבית תהיה קביעת מדיניות סדורה וקוהרנטית, אשר היישום שלה ישיג את מטרות
המדיניות ויביא לתוצאה הרצויה ולתועלת לשירות המדינה. שימוש בעבודה פרטית ככלי שיש בו ערך
מוסף לניהול ההון האנושי.
) הוגנות ) 40%
חלופה הוגנת תהיה מדיניות מתן היתרים המתייחסת לכלל העובדים באופן שווה או מובחן על בסיס
שונות רלוונטית.
) יעילות ) 65%
יעילות החלופה תעלה ככל שתתייתר הבירוקרטיה במקרים בהם למדינה יש פחות עניין בהסדרת
העבודה פרטית, כך שייווצר איזון בין ההשקעה בטיפול בבקשה לבין התועלת שתפיק המדינה
מהעבודה הפרטית. ייעול ההליך באמצעות צמצום זמן הטיפול בבקשה, שינוי מערך ההרשאות ומדרג
הסמכויות באישור הבקשות.
) ביטחון כלכלי ) 65%
באיזו מידה המדיניות המוצעת ממלאת את צרכי הפרט הבסיסיים של עובד שירות המדינה, ובמיוחד
את הצורך בביטחון כלכלי ורווחה כלכלית.
הקריטריונים הביצועיים
) יישומיות מעשית ) 20%
החלופות נבחנו לאור יכולת היישום שלהן בפועל, בהיבט הטכנולוגי, בהיבט של יכולת פיקוח ובקרה,
מיומנויות מקצועיות וניהוליות של סמנכ"לים למינהל ועובדי משאבי אנוש להתמודד עם הסוגיות
השונות במסגרת האצלה.
אגף תורה וניהול ידע, המטה ליישום הרפורמה, נציבות שירות המדינה עמוד 28
) חוקיות ) 45%
הסדרת הנושא של עבודה פרטית באופן המגביל את מתן ההיתרים מהווה פגיעה בחופש העיסוק של
העובד. המטרה היא לבחור חלופה שבה הפגיעה בחופש העיסוק היא סבירה, מידתית ולגיטימית. כמו
כן, החלופה תימדד בהתאם למידת החשיפה המשפטית לפוטנציאל ניגוד העניינים, כך שתשפר את
הוודאות המשפטית.
) היתכנות פוליטית ) 65%
בחינת החלופות בהתאם לסיכון ליצירת התנגדויות של גורמים בעלי עניין, כגון: ארגוני עובדים,
ארגונים וולנטריים העוסקים באיכות השלטון ובאתיקה.
) גמישות ) 60%
החלופות נבחנו לאור הסיכון ביצירת נזק בלתי הפיך כתוצאה מהשינוי במדיניות.
) השפעות עקיפות חיוביות ) 60%
החלופות נבחנו לפי תוצרי הלוואי החיוביים הנלווים לכל אחת מהחלופות וכיצד המדיניות תשפיע על
תחומים אחרים ותושפע מהם, כגון: רכישת ידע, מיומנות, כישורים ויכולות שישמשו את העובד
בעבודתו במדינה, העלאת מחויבות העובד לשירות, יצירת מוביליות וערוצי הזנה פנימה והחוצה.
) השפעות עקיפות שליליות ) 60%
החלופות ייבחנו לפי תוצרי הלוואי השליליים הנלווים לכל אחת מהחלופות וכיצד המדיניות תשפיע על
תחומים אחרים ותושפע מהם, כגון: יצירת מוביליות שלילית )"בריחת מוחות"(, תמריץ לעבודה פרטית
לא מדווחת )"ירידה למחתרת"( וירידה בתפקוד העובד.
אגף תורה וניהול ידע, המטה ליישום הרפורמה, נציבות שירות המדינה עמוד 29
החלופות
חלופה א'
איסור עקרוני לעבודה פרטית, אלא בהיתר שיינתן מראש )המצב הקיים(
על פי המצב הקיים, אסור לעובד מדינה לעבוד בעבודה פרטית, אלא אם קיבל לכך היתר מראש.
הסמכות למתן היתר נתונה, ככלל, בידי המשרד שבו הוא מכהן )למעט בדרגות בכירות(, ואולם מתן
ההיתר מותנה בתנאים וכפוף לסייגים המפורטים בתקשי"ר.
הסייגים והתנאים מסדירים מצבים בעייתיים פרטניים כמו גם בעיות כלליות, ובכלל זה: קשר של
העבודה הפרטית עם המשרד, קיום עבודה פרטית על חשבון שעות העבודה או משאבי המשרד, עבודה
פרטית במקצועות מסוימים, מגבלת שעות, מגבלת השתכרות.
במקרה שבו האישור מתבקש בניגוד לאותם סייגים ותנאים, ניתן לפנות אל הוועדה המרכזית למתן
היתרים בנש"מ, המוסמכת לתת היתר לעבודה פרטית במקרים חריגים.
נקודת המוצא –
א. עובד מדינה המקבל שכרו מאוצר המדינה, חייב להקדיש את כל תשומת ליבו למילוי
התפקיד שנתמנה לו. לכן, אינו רשאי לעסוק בכל עבודה פרטית מחוץ לתפקידו, אלא אם
קיבל היתר לכך.
ב. היתר עבודה פרטית יינתן בכפוף לתנאים, לסייגים ולמגבלות הקבועות בתקשי"ר בלבד, ללא
התייחסות לטעמים העומדים בבסיס בקשת העובד.
חלופה ב'
איסור עקרוני לעבודה פרטית, אלא בהיתר שיינתן מראש, תוך הסדרת מנגנון קבלת
היתר לעבודה פרטית תוך התחשבות באינטרסים של המדינה מחד ובשיקולים
הנוגעים לעובד מאידך ושימוש בעבודה פרטית ככלי ניהולי.
א. אינטרסים של המדינה שימוש בעבודות פרטיות רצויות כפלטפורמה לקידום אינטרסים –
של המדינה בפרספקטיבה של שירות המדינה ככלל, ושל משרדי הממשלה באופן ספציפי
)כגון: יצירת מוביליות בתוך שירות המדינה ומחוץ לה, שמירה על כשירות, קשר עם
האקדמיה, הרחבת ידע מקצועי, הפריה הדדית, שיפור מיומנות, גיוס ושימור עובדים
במקצועות במצוקה או במחסור, וכן הפצת האתוס הציבורי ושיפור תדמית השירות(.
ב. כלי ניהולי במכלול השיקולים הנלקחים בחשבון בבחינת הבקשה יש להתייחס בין היתר –
גם לתפקודו של העובד כפי שבא לידי ביטוי בהערכת העובד. יובהר כי אין בגיליון הערכת
אגף תורה וניהול ידע, המטה ליישום הרפורמה, נציבות שירות המדינה עמוד 30
העובד כדי להוות תנאי בלעדיו אין למתן היתר אלא בבחינת כלי תומך החלטה בלבד. כך
לדוגמא, בעת שקילת בקשה להארכת תוקף היתר לעבודה פרטית של עובד אשר חלה ירידה
בתפקודו כעולה מהערכות עובד רלוונטיות, תינתן הדעת לקשר בין עיסוקו של העובד
בעבודה הפרטית לבין תפקודו בשירות.
ג. שיקולים הנוגעים לעובד בעת מתן היתר לעבודה פרטית יילקחו בחשבון הטעמים –
שעמדו בבסיס הבקשה שהוגשה על ידי העובד )כגון: הכנסה נוספת, התנדבות בקהילה,
התמחות מקצועית, מימוש עצמי, תחביב, עניין(.
נקודת המוצא –
א. בהתאם לעקרונות הקיימים העומדים בבסיס מנגנון מתן ההיתרים בתקשי"ר לעובד אין זכות
מוקנית לעסוק בעבודה פרטית; עובד מדינה חייב להקדיש את כל תשומת ליבו למילוי
התפקיד שנתמנה לו. לכן, אינו רשאי לעסוק בכל עבודה פרטית מחוץ לתפקידו, אלא אם
קיבל היתר לכך. עם זאת, במנגנון מתן ההיתרים, יש לחדד את השיקולים הנוגעים לעניין,
ולהבנות את אופן קבלת ההחלטה, מעבר לכותרות כלליות של 'תנאים וסייגים': מתן היתר
לעבודה פרטית מחייב שיקול דעת המתחשב הן בשיקולים מערכתיים והן בשיקולים
פרטניים, ואיזון ביניהם.
ב. יש צורך להגמיש את הכללים בנושא עבודה פרטית במקרים שבהם יש למדינה עניין בקיומה
של העבודה הפרטית המתבקשת על ידי עובד )כגון: שמירת כשירות ביטחון בטיסות; –
הוראה במוסדות להשכלה גבוהה במקצועות ייחודיים( .
חלופה ג'
היתר עקרוני לעבודה פרטית, על פי כללים והנחיות שייקבעו מראש, תוך מתן שיקול
דעת לעובד עצמו לבחינת השיקולים האתיים הנוגעים לעניין. ההיתר העקרוני לא
יחול על קבוצות עובדים מסוימות בהתאם לקריטריונים שייקבעו לפי רמת משרה
)לדוגמא סגל בכיר( ולפי אופי התפקיד, רמת אחריות וסמכויות )לדוגמא מפקחי – –
מס, תפקידי פיקוח ורגולציה(, לגביהם יחול נוהל בקשת היתר.
הנציבות כגוף מטה תהיה אחראית על בחינת המדיניות מעת לעת, קביעת הסדרים מיוחדים לקבוצות
מובחנות, מתן מענה לפניות מוקדמות )פרה רולינג(. כמו כן, הנציבות תפעל למימוש המטרות –
והצרכים של שירות המדינה באמצעות עבודה פרטית )לדוגמא עידוד עובדי מדינה להרצות במוסדות –
אקדמיים בתחומים בהם קיים מחסור; יצירת מוביליות בשירות המדינה באמצעות הגמשת הכללים
לעבודה פרטית(.
נקודת המוצא –
אגף תורה וניהול ידע, המטה ליישום הרפורמה, נציבות שירות המדינה עמוד 31
א. צמצום התערבות המדינה בניהול שעות הפנאי של העובד, למעט קבוצות העובדים
שלגביהם למדינה יש עניין מטעמים שונים )כגון: פוטנציאל לניגוד עניינים, תדמית השירות(.
לעובד יש חופש פעולה לעשות כרצונו לאחר שעות העבודה, כל עוד אין פגיעה באינטרסים
שהמדינה מגדירה מראש כאינטרסים החשובים לה )תפקוד, ני"ע, וכו'(.
ב. האחריות היא בידי העובד לוודא שהעבודה הפרטית המבוקשת עומדת בכללים הנורמטיביים
שנקבעו. יחד עם זאת, העובד יידרש להצהיר בכתב על עבודתו הפרטית ועל עמידתו בכללים
ובהנחיות, לצורך פיקוח ובקרה.
אגף תורה וניהול ידע, המטה ליישום הרפורמה, נציבות שירות המדינה עמוד 32
דיון בחלופות לפי הקריטריונים
א. *ציון חמש ניתן כאשר אין השפעות עקיפות שליליות או שהן זניחות. ציון אחד ניתן כאשר
ההשפעות העקיפות השליליות הן רבות ומשמעויות.
ב. 1 במידה מועטה מאוד –
ג. 2 במידה מועטה –
ד. 3 במידה בינונית –
ה. 4 במידה רבה –
ו. 5 במידה רבה מאוד –
קריטריונים
נורמטיביים
חלופה
א'
חלופה
ב'
חלופה
ג'
משקל
משוקלל
א –
משוקלל
ב –
משוקלל
ג –
תדמית השירות
הציבורי
4 5 3
30%
1.2
1.5
0.9 אפקטיביות 1 5 4
20%
0.2
1
0.8 הוגנות 2 4 5
20%
0.4
0.8
1 יעילות 1 3 4
15%
0.15
0.45
0.6 ביטחון כלכלי 3 4 4
15%
0.45
0.6
0.6
ניקוד משוקלל:
2.4 4.35
3.9 קריטריונים ביצועיים
חלופה
א
חלופה
ב
חלופה
ג
משקל
משוקלל
א –
משוקלל
ב –
משוקלל
ג –
יישומיות מעשית 3 4 2
30%
0.9
1.2
0.6 חוקיות 4 4 3
25%
1
1
0.75 היתכנות פוליטית 5 4 3
15%
0.75
0.6
0.45 גמישות 5 5 1
10%
0.5
0.5
0.1 השפעות עקיפות
חיוביות
1 5 4
10%
0.1
0.5
0.4 *השפעות עקיפות
שליליות
4 3 2
10%
0.4
0.3
0.2
ניקוד משוקלל:
3.65 4.1
2.5
אגף תורה וניהול ידע, המטה ליישום הרפורמה, נציבות שירות המדינה עמוד 33
החלופה המועדפת
כפי שניתן לראות מניתוח החלופות לעיל, החלופה המועדפת הן על פי הקריטריונים הנורמטיביים והן
על פי הקריטריונים הביצועיים היא חלופה ב'.
חלופה ב' מבטיחה קביעת מדיניות סדורה וקוהרנטית המבוססת על תפיסה ערכית ברורה. היישום של
המדיניות המוצעת הוא האפקטיבי ביותר לפתרון הבעיה, שכן הסדרת המדיניות באופן המוצע תוביל
להסדרת מנגנון קבלת היתר לעבודה פרטית תוך התחשבות באינטרסים של המדינה מחד ובשיקולים
הנוגעים לעובד מאידך. זאת בשונה מחלופה א' המשמרת תפיסה של טיפול בירוקרטי פסיבי בלבד
בבקשות מבלי לייצר ערך מוסף לניהול ההון האנושי בשירות המדינה באמצעות משאב זה.
חלופה ב', בדומה לחלופה א' המשמרת את המצב הקיים ומונעת זעזועים בבירוקרטיה המוכרת, אינה
משנה את המצב הקיים מן היסוד בתפיסה הנורמטיבית של עבודה פרטית, אלא נותנת יותר הבנייה
לשיקולים בבסיס האישורים לצד כלים ניהוליים נוספים. חלופה ב' עונה על קריטריון הגמישות בכך
שאינה טומנת בחובה סיכון רב ליצירת נזק בלתי הפיך כתוצאה מהשינוי במדיניות.
מבחינה חוקתית, הגישה העומדת בבסיס החלופה המוצעת, בדומה לחלופה א', היא שהזכות לחופש
העיסוק אינה עומדת בסתירה לדרישת המעסיק להטיל הגבלות על עבודה פרטית. שאיפתו של
המעסיק להגביל את החופש לעבודה פרטית נובעת משיקולים לגיטימיים, כגון מניעת ניגוד עניינים
ומניעת תחרות במעביד. הגם שהגבלות אלה ממעטות מן האפשרויות של העובד למצות את חופש
העיסוק שלו עד תום, הגבלות אלה, כל עוד הן משקפות את הצרכים הלגיטימיים של המעסיק,
נחשבות כהגבלות מידתיות, וככל שכרוכה בהם פגיעה בחופש העיסוק הפגיעה נתפסת כמותרת. –
חלופה ג' לעומת זאת, מותירה את חופש העיסוק של הפרט ללא פגיעה כלל, שכן הוא יכול לבחור
כיצד לחלק את זמנו בין עבודתו העיקרית לבין עבודתו הפרטית כראות עיניו. אולם, היעדר התערבות
המעסיק חושפת את המדינה לסיכון של פגיעה באינטרס הקניין שלה, שהפרט לא ישקיע את כל זמנו
ומרצו בעבודתו במדינה, עבורה הוא מקבל שכר מאוצר המדינה, כמו גם לסיכונים של ניגוד עניינים
ופגיעה בתדמית השירות הציבורי.
לצד היתרון בקריטריון החוקיות קיים סיכון בחלופה המוצעת, שכן להבדיל מחלופה א', מוסיפה חלופה
ב' לראשונה נדבך של קשר בין הזכות לעבודה פרטית לבין ביצועים והערכת תפקוד העובד. על כך יש
לציין, כי יישום החלופה מחייב לבחון את הסיכון הן בהיבט החוקתי והן בהיבט היישומיות הפוליטית
לאור התכנות להתנגדויות מצד ארגוני עובדים.
אשר להיבט הבירוקרטי יש לקחת בחשבון כי בחלופה זו תיתכן הכבדה מסוימת על האחראי במשרד, –
אשר יידרש, בשונה מהעבר, לשקול את הבקשה על מכלול היבטיה לשם מימוש היכולת להשתמש
בעבודה הפרטית ככלי ניהולי. אם עד כה נבחנה בקשה להיתר רק בהיבט הכמעט טכני של אי חריגה
מסייגים, הרי שכעת יידרש האחראי לבחון את הבקשה גם למול האינטרסים של המשרד, הערכות
אגף תורה וניהול ידע, המטה ליישום הרפורמה, נציבות שירות המדינה עמוד 34
העובד והטעמים העומדים בבסיס הבקשה. מעבר לשינוי התפיסתי שעלול לעורר התנגדות, מדובר
בהקצאת משאבי זמן נוספים ע"י האחראי מחד והתמודדות פוטנציאלית עם עובדים שבקשתם סורבה.
בנוסף, יש לקחת בחשבון כי לצורך שימוש מושכל בעבודה פרטית ככלי ניהולי יש צורך במיפוי מקדים
של האינטרסים של המשרד שיכולים להתממש בדרך זו. בהקשר זה נציין כי מיפוי כזה הינו חלק
מתכנון אסטרטגי, ומשתלב בדרישה ממשרדי הממשלה לביצוע תכנון אסטרטגי כחלק מיישום
הרפורמה בהון האנושי. לפיכך, כל משרד יידרש במסגרת תכניות העבודה השנתיות שלו לתכנן הפקת
תועלת מעבודה פרטית מסוימת, בהתאם לאינטרסים הציבוריים הייחודיים למשרד.
על אף הסיכון האמור, נדגיש כי הצוות סבור שבשקלול הפוטנציאל הטמון בחלופה ב' לשיפור ניהול
ההון האנושי )יצירת מוביליות בתוך שירות המדינה ומחוץ לה, שמירה על כשירות, קשר עם האקדמיה,
הפריה הדדית, גיוס ושימור עובדים במקצועות במצוקה או במחסור, שיפור מיומנויות העובד, הרחבת
דעתו והידע המקצועי שלו(, עם הסיכון האמור, גוברת התועלת על העלות.
ההשפעה החיובית העקיפה של חלופה ב' הינה המשמעותית ביותר שכן, מציעה שימוש בעבודה
פרטית ככלי לניהול מבוסס יעדים, כך שהערכת תפקוד העובד תילקח בחשבון במכלול השיקולים אם
להתיר לעובד את העבודה הפרטית המבוקשת. לדוגמא: עובד שאינו ממש את הישגיו ומבקש עבודה
פרטית, בקשתו תישקל בין היתר לאור החשש שעבודה פרטית עלולה לפגוע במאמציו לשיפור
התיפקוד. אפשרות זו מבוססת על הנחת היסוד כי העבודה הפרטית אינה זכות מוקנית של העובד. בכך
תממש חלופה זו גם את מטרות דו"ח ועדת הרפורמה בכך שתייצר קשר בין הערכת תפוקה והישגי
העובד לבין התמריצים שיינתנו לו. לצד חידוש זה, חלופה ב' שומרת על העקרונות הנורמטיביים
שנקבעו בתקשיר, ביניהן, איסור ניגוד עניינים, איסור פגיעה בתפקוד, שמירה על תדמית השירות
ומניעת תחרות בלתי הוגנת מול מי שאינם עובדי המדינה.
אשר לקריטריון ההוגנות, חלופה ג' מציגה יתרון יחסי, שכן בחלופה זו אין פגיעה בלתי מידתית בחירות
הפרט, תוך חיזוק תחושת האחריות של העובד הבוחן בעצמו את עמידת בקשתו בכללים. הגם שניתן
לטעון כי עבודה פרטית המבוצעת בזמנו החופשי של העובד, ראוי לה שתחסה תחת עקרונות חופש
העיסוק והזכות לפרטיות ולכבוד, מן העבר השני עומדים אינטרסים ראויים של המדינה, הן בכובעה
כמעסיק והן בכובעה כרשות מינהלית שמירה על כשירותו של העובד ויכולתו למלא את תפקידו, –
שמירה על טוהר המידות בשירות המדינה, ושמירה על תדמית שירות המדינה. לפיכך, לטעמנו, חלופה
ב' משקפת את האיזון הנכון בין כלל האינטרסים, ביחס לחלופה ג'.
אשר לקריטריון תדמית השירות הציבורי, בעוד שחלופה ג' מותירה את בחינת פוטנציאל ניגוד העניינים
לפתחו של העובד, ובכך מקימה סיכון של חשיפה להיווצרות ניגוד עניינים )אף שלא במודע(, חלופה ב'
מצמצמת את חשיפה זו. בכך תורמת חלופה ב' לתדמית השירות, לטוהר המידות ומפחיתה את החשש
כי העבודה הפרטית תבוא על חשבון המשאבים האמורים להיות מוקדשים לעבודה בשירות המדינה.
חלופה ב' מאזנת באופן מיטבי בין אינטרס הפרט לרווחה כלכלית ולמימוש עצמי לבין אינטרסים של
המדינה כאמור ולכן קיבלה ניקוד גבוה בקריטריון הביטחון. תוצר נילווה לכך הוא שיפור בתדמית
אגף תורה וניהול ידע, המטה ליישום הרפורמה, נציבות שירות המדינה עמוד 35
השירות, שייתפס כפתוח יותר, ליברלי ולכן גם אטרקטיבי יותר, בפרט בקרב מי ששוקל לעסוק בעבודה
פרטית.
למעשה המלצת הצוות לבחור בחלופה ב' מבוססת על הכרה בקיומה של התופעה של עיסוק עובדי
שירות המדינה בעבודה פרטית, ומציעה לנהל את התופעה שאף אם היא שולית בממדיה, היא בעלת
יכולת השפעה על אינטרסים מגוונים של שירות המדינה.
המשמעויות של החלופה המומלצת
החלופה המומלצת מגבירה את עצמאות התפקוד של המשרדים, שכן מרחיבה האצלת הסמכויות
למתן היתרים למשרדים גם למקרים בהם למדינה יש עניין בקיומה של העבודה הפרטית המתבקשת
על ידי העובד. זאת, תוך הסדרת מנגנון קבלת ההחלטות במתן היתרים לעבודה פרטית במשרדי
הממשלה והבניית שיקול הדעת בבחינת הבקשות לעבודה פרטית. לדוגמא מתן סמכות למשרד –
לאשר עבודה פרטית בשעות העבודה במקרים בהם למדינה יש עניין בעבודה הפרטית המבוקשת
)שמירה על כשירות, אבטחה בטיסות, ועוד(. באופן זה, המדיניות המוצעת מעניקה למשרדים כלי
ניהולי נוסף שיאפשר להם עצמאות במסגרת המדיניות וסל העקרונות שייקבעו על ידי הנציבות
והוועדה המרכזית למתן היתרים בהתאמה.
לצד האמור, החלופה תביא למיצוב מעמדה של הוועדה המרכזית כגוף מנחה הקובע מדיניות ומתווה
את שיקול הדעת הנתון למשרדים, ולא כגוף מחליט שדן בבקשות פרטניות. לוועדה המרכזית תהיה
סמכות לפטור קבוצות עובדים מחובת קבלת היתר לעבודה פרטית משיקולים שונים, למשל משרות
חלקיות וסמכות למתן היתרים כלליים המגשימים חלק מהרציונל של חלופה ג'. לשם כך יהיה צורך
בהגדרת תפקידה וסמכויותיה של הוועדה המרכזית למתן היתרים.
שיפור מנגנון מתן היתר לעבודה פרטית לפי המדיניות המוצעת מבנה התחשבות בשיקולי העובד
ובסיבות לבקשה לעבודה פרטית, וכן התחשבות בהערכות העובד של העובד המבקש את העבודה
הפרטית.
לצורך יישום המדיניות יהיה צורך במיפוי אינטרסים של שירות המדינה הניתנים למימוש באמצעות
עבודה פרטית, מיפוי תפקידים בהם יש קושי בגיוס עובדים ו/או צורך במוביליות, הגדרת המקומות
בהם יש צורך בהפצת האתוס הציבורי, ובחינת האפשרות להגמיש את הכללים הקיימים.
אגף תורה וניהול ידע, המטה ליישום הרפורמה, נציבות שירות המדינה עמוד 36
פרק בקרה
כללי
האגף לבקרת ניהול ההון האנושי בשירות המדינה יישם בקרות ליישום מדיניות העסקת עובדים למתן
היתרים לעבודה פרטית, באמצעות "נוהל חליפת בקרה", בהתאם לתורת הבקרה לניהול ההון האנושי
ולתפישת ההפעלה הנובעת ממנה.
מטרות הנוהל
א. בחינת אופן השגת המטרה והיעדים של המדיניות, כמפורט להלן:
המטרה המרכזית היא ניהול עבודה פרטית באופן המאפשר איזון בין האינטרסים
של המדינה לבין האינטרס של הפרט.
יעדים הנגזרים מהמטרה המרכזית:
.1 היתרי עבודה פרטית ישקפו את התפיסה הערכית באופן אחיד, כך שתהליך אישור
עבודה פרטית יהיה מובנה וייקח בחשבון שיקולים מערכתיים ניהוליים של המדינה ושל
המשרד, תוך איזון עם שיקולי העובד )הליך אישור עבודה פרטית מובנה ומאוזן(;
.2 יצירת איזון בין צרכי הפרט והמדינה במסגרת מתן היתרים לעבודה פרטית תוך ייזום
ועידוד עבודה פרטית בתחומים שיש למדינה עניין )תרומה של האינטרס הפרטי והציבורי
לשירות המדינה(;
.3 ייעול תהליכים וצמצום בירוקרטיה;
ב. בדיקת היקף מימוש המדיניות ההנחיות והאפקטיביות של השפעותיה.
ג. המלצה לנציב שירות המדינה על עדכון או שינוי במדיניות בהתאם להישגים המתוכננים אל
מול הביצועים בפועל.
אגף תורה וניהול ידע, המטה ליישום הרפורמה, נציבות שירות המדינה עמוד 37
שיטה וכלים לבקרה
הבסיס המרכזי לשיטת הבקרה נעוץ בניתוח המדיניות על פי ארבעה מימדים של משאבים, תהליכים, –
תפוקות ותוצאות עם יחסי גומלין ביניהם )"ארבעת התווים"(. הנחת היסוד בקביעת מידת ההצלחה
היא כי אם יעדי הנוהל מושגים במונחי ארבעת התווים בתרשים שלהלן, הרי שתוכן הנוהל ומימושו
מוצלחים המה:
מידת ההצלחה בהשגת היעדים תבחן על ידי מדדי בקרה. לכל יעד הוגדרו מספר מדדים כאשר תמהיל
של מדדים משקף הצלחתו של יעד.
•תהליכים
מרכזיים
המפעילים את
הנוהל
• תוצרים מתוכננים
על-פי אמות התכנון
שנקבעו מראש
• משאבים
מעורבים
במימוש הנוהל
• השפעות המקוות
של הנוהל על פי
קובעי המדיניות
תוצאות
תשומות
תהליכים
תפוקות
אגף תורה וניהול ידע, המטה ליישום הרפורמה, נציבות שירות המדינה עמוד 38
מדדים
יעד 6 היתרי עבודה פרטית ישקפו את התפיסה הערכית באופן אחיד, כך שתהליך אישור עבודה פרטית יהיה –
מובנה וייקח בחשבון שיקולים מערכתיים ניהוליים של המדינה ושל המשרד, תוך איזון עם שיקולי העובד )הליך
אישור עבודה פרטית מובנה ומאוזן(.
מס"ד תיאור המדד אזור מדידה מטרת המדד
1
מתקיים קשר חיובי בין רמת
תפקוד העובד )על פי הערכת
העובדים השנתית( לבין אישור
העבודה הפרטית
תוצאה
לוודא כי במתן ההיתר נלקחים בחשבון
שיקולים מערכתיים
לבדוק קשר בין העבודה הפרטית לאורך
זמן לתפקוד העובד )שעות, אפקטיביות(
יעד 4 יצירת איזון בין צרכי הפרט והמדינה במסגרת מתן היתרים לעבודה פרטית, תוך ייזום ועידוד עבודה –
פרטית בתחומים שיש למדינה/למשרד עניין
מס"ד תיאור המדד אזור מדידה מטרת המדד
1
רמת ההיערכות המתואמת בין
יעדי המשרד לאישור עבודה
פרטית
תוצאה
בהתבסס על מפת האינטרסים )בכל משרד( :
• נבדוק האם המשרד משתמש בכלי על
מנת לממש את יעדיו במסגרת תכנית
העבודה השנתית
• בדיקת האיזון בין האינטרס הציבור
לפרטי
אגף תורה וניהול ידע, המטה ליישום הרפורמה, נציבות שירות המדינה עמוד 39
יעד 2 ייעול תהליכים וצמצום בירוקרטיה –
מס"ד תיאור המדד אזור מדידה מטרת המדד
1
מיצוב הוועדה המרכזית
בנש"מ כגורם מנחה ולא
מבצע.
תוצאה
בדיקת היחס בין אישורים עקרוניים של
הוועדה לבין טיפול בבקשות פרטניות חריגות
2
סקר בקרב עובדים להם ניתן
אישור לעבודה פרטית במהלך
השנה האחרונה
תוצאה
בדיקה של התנהלות תקינה, יעילה
ואפקטיבית
אגף תורה וניהול ידע, המטה ליישום הרפורמה, נציבות שירות המדינה עמוד 40
שגרות ניהול
אגף בקרה יפעל להטמעת שגרות בקרה לבחינת יישום המדיניות, תוך שימוש בכלים של "חליפת
הבקרה", הן ברמת משרדי הממשלה ויחידות הסמך והן ברמת נציבות שרות המדינה, כמפורט להלן:
סוג דיווח מטרת הדוח אחראי דיווח תקופת דיווח
גורם מטפל /
אחראי
הערות
דוח תכנון יעדים
יצירת
פלטפורמה
לעבודה פרטית
בהתאם לצורכי
המשרד
סמנכ"ל למנהל
ומשאבי אנוש
שנתי
מנכ"ל
במסגרת תכנית
העבודה
השנתית
דוח הערכת מצב
תקופתי
לשקף תמונת
מצב של
הבקשות
המאושרות
מנהל משאבי
אנוש
חציוני
סמנכ"ל למנהל
ומשאבי אנוש
כל חציון
דוח יישום
המדיניות
ביצוע פיקוח
ובקרה אחר
יישום המדיניות
ויכולת לביצוע
שינויים במידת
הצורך
רפרנט המשרד
בנש"מ
שנתי
סמנכ"ל למנהל
ומשאבי אנוש
כל שנה דו"ח –
מובנה
דוח יישום מדיניות –
פרסום מדד
הצגת אופן
הצלחת
המדיניות
ועמידה
במטרה
וביעדים
בהתאם למדדי
הבקרה שנקבעו
אגף הבקרה
שנתי
נציב שירות
המדינה
יפורסם
במסגרת דוח
שנתי ברבעון
ראשון של כל
שנה
אגף תורה וניהול ידע, המטה ליישום הרפורמה, נציבות שירות המדינה עמוד 41
מערכות מידע
בהמשך למצוין בפרק הבקרה "המצב הקיים", קיים חוסר בנתונים לגבי היקף התופעה של עבודה
פרטית. התקשי"ר אינו מחייב את משרדי הממשלה ויחידות הסמך לדווח על מתן היתרים ולכן קיים
דיווח חלקי בלבד במערכת מרכב"ה.
הליך קבלת אישור לעבודה פרטית כרוך היום במילוי טופס ידני המועבר לאישור הממונים במשרד
ובנציבות בהתאם לכללי התקשי"ר. בנסיבות אלה אין יכולת לבצע מעקב, ניטור ובקרה על הטיפול
בעשרות אלפי בקשות מידי שנה.
בעקבות ביקורת של מבקר נציבות שירות המדינה מר יעקוב לוזן בנושא, בה הצביע על הליקויים בהליך
והעלה את הצורך הדחוף בגיבוש פתרון, פעל בשנת 2013 אגף מערכות מידע בנציבות שירות המדינה
לאפיון מערכת לדיווח ולניהול עבודה פרטית המאושרת לעובדי המדינה מחוץ למערכת מרכב"ה
)מערכת אינטרנט בממשל זמין(
בשנת 2014 פותח טופס מקוון לעבודה פרטית במסגרת ממשל זמין, בהתאם לכללי התקשי"ר
הקיימים. במהלך שנת 2015 מתוכנן פיילוט במספר מצומצם של משרדי ממשלה ויחידות סמך. בשלב
השני של הפיתוח צפוי ביצוע ממשק בין הטופס בממשל זמין למרכב"ה.
בשל תהליך הפיתוח המורכב והארוך של פיתוח טפסים בממשל זמין והיעדר ממשק למערכת מרכב"ה
הוחלט בישיבות ועדת היגוי HR מרכב"ה, כי פיתוח הטפסים של נציבות שירות המדינה ייעשה
באמצעות מרכב"ה כולל טופס בקשת להיתר עבודה פרטית.
מאחר שצפוי כי תהליך אפיון ופיתוח הטפסים באמצעות מרכב"ה לא יהיה בטווח המידי מחד, ומאידך
קיימת כבר פלטפורמה אותה ניתן לנצל, ממליץ אגף הבקרה:
.1 בשלב א' לבצע התאמות במערכת עבודה פרטית, בהתאם למדיניות החדשה שגובשה במסמך
זה ולהחיל את הפיילוט על כלל משרדי הממשלה ויחידות הסמך.
.2 בשלב ב' תומר מערכת עבודה פרטית בממשל זמין לטופס במסגרת מרכב"ה.
אגף תורה וניהול ידע, המטה ליישום הרפורמה, נציבות שירות המדינה עמוד 42
המלצות הבקרה לעדכון מערכת עבודה פרטית בהתאמה למדיניות המוצעת במסמך:
א. ברמת העובד בחלק א' "פרטי מבקש הבקשה" –
.1 יש להוסיף שדה נימוקי הבקשה בחירה מרובה מרשימת נימוקים סגורה: –
הכנסה נוספת
כשירות מקצועית
התנדבות
מימוש עצמי
אחר מלל חופשי –
.1
ב. ברמת מנהל משאבי אנוש בחלק ב 1' "טיפול משאבי אנוש" –
יש להוסיף שדה קשר להערכת עובד בחירה –
מתיישב עם הערכת העובד
אינו מתיישב עם הערכת העובד
הסבר מלל חופשי –
יש להוסיף שדה מקור הבקשה בחירה מרובה – –
יוזמה פרטית של העובד
תואמת את המדיניות/ יוזמה של המשרד/יחידת סמך
הסבר מלל חופשי –
ג. מסלול אישורים כלליים לוועדה המרכזית בנש"מ מסלול הטיפול של הטופס המקוון –
מבוסס על בקשה פרטנית של עובד )חלק א' פרטי מבקש הבקשה(. יש צורך ביצירת –
מסלול מקביל עבור בקשות לאישורים כלליים שיועברו ישירות מהמשרדים לוועדה. המסלול
יחל מפנייה של סמנכ"ל המשרד ישירות לרשות למתן היתרי עבודה פרטית. שדה הפנייה
יהיה פתוח מלל חופשי ויצורפו אליו קבצים שיתמכו בנימוקי הבקשה בפירוט . –
ד. ממשק דו כיווני הממשק בין הטופס המקוון בממשל זמין למרכב"ה צריך להיות דו כיווני. – –
א. בעת מילוי הטופס המקוון על ידי העובד ייבוא הנתונים מתיק העובד ישירות לשדות הטופס.
ב. טבלאות המידע לבחירה בטופס ימשכו ממרכב"ה )לדוגמא: רשימת אזור עובדים(.
אגף תורה וניהול ידע, המטה ליישום הרפורמה, נציבות שירות המדינה עמוד 43
סיכום
צוות עבודה פרטית בחן את המדיניות הקיימת בנושא עבודה פרטית בשירות המדינה והציע חלופת
מדיניות המבוססת על תפיסה ערכית ואופרטיבית.
בהתאם לחלופת המדיניות המוצעת ככלל עובד המדינה לא יהיה רשאי לעסוק בעבודה פרטית, אלא
בהיתר מראש. מנגנון קבלת היתר לעבודה פרטית יהיה מנגנון המאזן בין אינטרסים של המדינה לבין
שיקולים הנוגעים לעובד.
מנגנון קבלת היתר עבודה פרטית ייקח בחשבון את הטעמים שעמדו בבסיס הבקשה להיתר עבודה
פרטית שהוגשה על ידי העובד. כמו כן, עבודה פרטית תנוהל ככלי המאפשר קידום אינטרסים של
המדינה שייקבעו מראש וכן כלי ניהולי לתמרוץ עובדים על ידי שימוש בהערכת תפקוד העובד ככלי
תומך החלטה בבקשות לעבודה פרטית.
לאור המוצע מתן היתר לעבודה פרטית יחייב הפעלת שיקול דעת על ידי הגורם המאשר את הבקשה,
כך שיתחשב הן בשיקולים מערכתיים והן בשיקולים פרטניים תוך איזון ביניהם. ניהול העיסוק בעבודה
פרטית במסגרת תפיסה ערכית אחידה, להבדיל מהתמודדות פסיבית עם התופעה, יתרום לאיזון מיטבי
בין מכלול השיקולים הנוגעים בדבר.
לאחר גיבוש המדיניות נדרש לקבוע נוהל שישרת את עקרונות היסוד של המדיניות המוצעת. בהתאם
לכך תגובש הצעה לתיקון התקשי"ר בהתאם לחלופה המועדפת.
נספחים:
אגף תורה וניהול ידע, המטה ליישום הרפורמה, נציבות שירות המדינה עמוד 44
נספח א'
אגף תורה וניהול ידע, המטה ליישום הרפורמה, נציבות שירות המדינה עמוד 45
נספח ב'
אגף תורה וניהול ידע, המטה ליישום הרפורמה, נציבות שירות המדינה עמוד 46
אגף תורה וניהול ידע, המטה ליישום הרפורמה, נציבות שירות המדינה עמוד 47
אגף תורה וניהול ידע, המטה ליישום הרפורמה, נציבות שירות המדינה עמוד 48
אגף תורה וניהול ידע, המטה ליישום הרפורמה, נציבות שירות המדינה עמוד 49
אגף תורה וניהול ידע, המטה ליישום הרפורמה, נציבות שירות המדינה עמוד 50
אגף תורה וניהול ידע, המטה ליישום הרפורמה, נציבות שירות המדינה עמוד 51
אגף תורה וניהול ידע, המטה ליישום הרפורמה, נציבות שירות המדינה עמוד 52
אגף תורה וניהול ידע, המטה ליישום הרפורמה, נציבות שירות המדינה עמוד 53
אגף תורה וניהול ידע, המטה ליישום הרפורמה, נציבות שירות המדינה עמוד 54
אגף תורה וניהול ידע, המטה ליישום הרפורמה, נציבות שירות המדינה עמוד 55
אגף תורה וניהול ידע, המטה ליישום הרפורמה, נציבות שירות המדינה עמוד 56
אגף תורה וניהול ידע, המטה ליישום הרפורמה, נציבות שירות המדינה עמוד 57
אגף תורה וניהול ידע, המטה ליישום הרפורמה, נציבות שירות המדינה עמוד 58
אגף תורה וניהול ידע, המטה ליישום הרפורמה, נציבות שירות המדינה עמוד 59
נספח ג'
אגף תורה וניהול ידע, המטה ליישום הרפורמה, נציבות שירות המדינה עמוד 60
נספח ד'
אגף תורה וניהול ידע, המטה ליישום הרפורמה, נציבות שירות המדינה עמוד 61
אגף תורה וניהול ידע, המטה ליישום הרפורמה, נציבות שירות המדינה עמוד 62
אגף תורה וניהול ידע, המטה ליישום הרפורמה, נציבות שירות המדינה עמוד 63
אגף תורה וניהול ידע, המטה ליישום הרפורמה, נציבות שירות המדינה עמוד 64
אגף תורה וניהול ידע, המטה ליישום הרפורמה, נציבות שירות המדינה עמוד 65
אגף תורה וניהול ידע, המטה ליישום הרפורמה, נציבות שירות המדינה עמוד 66
אגף תורה וניהול ידע, המטה ליישום הרפורמה, נציבות שירות המדינה עמוד 67
אגף תורה וניהול ידע, המטה ליישום הרפורמה, נציבות שירות המדינה עמוד 68
נספח ה'
אגף תורה וניהול ידע, המטה ליישום הרפורמה, נציבות שירות המדינה עמוד 69
אגף תורה וניהול ידע, המטה ליישום הרפורמה, נציבות שירות המדינה עמוד 70
אגף תורה וניהול ידע, המטה ליישום הרפורמה, נציבות שירות המדינה עמוד 71
אגף תורה וניהול ידע, המטה ליישום הרפורמה, נציבות שירות המדינה עמוד 72
אגף תורה וניהול ידע, המטה ליישום הרפורמה, נציבות שירות המדינה עמוד 73
אגף תורה וניהול ידע, המטה ליישום הרפורמה, נציבות שירות המדינה עמוד 74
אגף תורה וניהול ידע, המטה ליישום הרפורמה, נציבות שירות המדינה עמוד 75
אגף תורה וניהול ידע, המטה ליישום הרפורמה, נציבות שירות המדינה עמוד 76
אגף תורה וניהול ידע, המטה ליישום הרפורמה, נציבות שירות המדינה עמוד 77
אגף תורה וניהול ידע, המטה ליישום הרפורמה, נציבות שירות המדינה עמוד 78
נספח ו' אפיון מערכת טיפול בבקשה למתן היתר לעבודה פרטית –
ניתן למצוא את המסמך בכתובת:
http://csc.gov.il/Units/Reform/Documents/CharacterizationSystemworkPrivate.pdf
