ממונים על הצדק רפורמות ברשות השופטת וברשויות התביעה / גיא לוריא בהנחיית מרדכי קרמניצר

זה שנים עומד תפקיד בתי המשפט בישראל, ובראשם בית המשפט העליון, בלבו
של שיח ציבורי סוער. שסעים בחברה הישראלית, כשלים במערכת הפוליטית
ונטייה הולכת וגוברת לפנייה לערכאות משפטיות לשם פתרון סכסוכים שבעבר
יושבו בדרכים פוליטיות ואחרות )נטייה שזכתה לכינוי “משפטיזציה”( מטילים
עומס רב על מערכת בתי המשפט בישראל. מחסור מצטבר בתקציב מקשה עליה
להתמודד עם העומס הזה, בתי המשפט אינם פועלים במהירות מספקת, ומשפטים
נמשכים זמן רב מדי. חדשות לבקרים מוצעות יוזמות לייעול המינהל השיפוטי
במערכת בתי המשפט. נוסף על כל אלה ממחקרים שנערכו בשנים האחרונות
עולה שאמון הציבור במערכת בתי המשפט בכלל ובבית המשפט העליון בפרט
הולך ונשחק.

מעורבותו של בית המשפט העליון בפסקי דינו בבעיות יסוד שהמערכת
הפוליטית נכשלה בפתרונן הולידה טענות של גורמים בחברה הישראלית
שלפיהן בית המשפט העליון נוהג באקטיביזם שיפוטי מוגזם ואף נוקט עמדה
פוליטית בכמה מן הבעיות. טענות אלה, שעליהן אני חולק, משקפות למעשה
את הספק שחש חלק מהציבור בנוגע לעצם שפיטתם של בית המשפט העליון
ויתר בתי המשפט בישראל על פי הדין בלבד. הטלת דופי שכזה, ולו מצד חלק
קטן בציבור, פוגעת באחת מאבני היסוד של בית המשפט — אמון הציבור. טענות
אלה ושאר הקשיים שעמם נאלצים בתי המשפט בישראל להתמודד מחייבים
רפורמה שתבטיח כי יישמר האמון במערכת בתי המשפט בכלל ובבית המשפט
העליון בפרט.

רפורמה בראשות השופטת תצטרך לאזן בין הצורך לחזק את עצמאות בתי
המשפט ובין הצורך שבתי המשפט יישאו באחריות דמוקרטית ויפעלו ביעילות.
האיזון הזה יושג מתוך ראייה כוללת של מערכת בתי המשפט במדינה ומתוך
התחשבות בהסדרים לשמירה על עצמאותם האישית של השופטים, בהם קביעות
השופטים ודרך מינוים. איזון כזה יבטיח שמערכת בתי המשפט תזכה באמון
הציבור ותמשיך להגן על שלטון החוק, על ערכי הדמוקרטיה ועל זכויות האדם.

המסקנה העולה מהמחקר המוגש כאן היא שהחוק בישראל אינו מספק בכל
הנוגע למינהל בתי המשפט. לפיכך מן הראוי לחזק את העצמאות המוסדית של
בתי המשפט בישראל באמצעות העברת סמכויות ניהול משר המשפטים למערכת
בתי המשפט. העצמאות המוסדית היא אמצעי חשוב לשמירה על עצמאות
השפיטה העניינית, שהיא אמצעי להגנה על שלטון החוק ועל ערכי הדמוקרטיה.
אמנם עצמאות מלאה לבתי משפט נדירה ביותר בעולם, ולמעשה במובן
התאורטי שלה היא אינה קיימת כלל, משום שבתי המשפט, כמו כל מוסד
במדינה, יהיו תלויים תמיד ברשות המחוקקת. עם זאת במדינות רבות גדלה
בעשורים האחרונים עצמאותה החלקית של הרשות השופטת. מגמה זו נובעת מן
השינויים שחלו בימינו בתפקידו של בית המשפט ומן השינויים המהותיים שחלו
במינהל בתי המשפט. גם בישראל יש דוגמאות למוסדות שזוכים לעצמאות רבה
מן העצמאות שזוכים לה בתי המשפט, כמו בנק ישראל, למשל.

ראשית, מוצע במחקר זה כי מערכת בתי המשפט תוכר בחוק־יסוד כרשות
השופטת בישראל. בפועל הן הציבור הן בתי המשפט רואים במערכת זו רשות
שופטת, אולם בחוק אין לה מעמד רשמי של רשות. הכרה חוקתית תחזק את
עצמאות בתי המשפט ואת ההכרה שבתי המשפט נושאים באחריות לשפיטה
בישראל בפיקוחן של שתי הרשויות האחרות.

שנית, מוצע שהרשות השופטת תקבל סמכויות בתחום התקנת סדרי הדין. כיום
שר המשפטים הוא המוסמך להתקין את רוב סדרי הדין בבתי המשפט, אך בפועל
מתקיימות התייעצויות עם גורמים משפטיים שונים, בכללם שופטים במערכת
בתי המשפט. הצעתי היא שהרשות השופטת תוסמך להתקין את סדרי הדין שבה
חוץ מסדר הדין הפלילי, שרובו נחקק על ידי הכנסת. היא תקבע בעצמה את
סדר הדין בבית המשפט הגבוה לצדק בפיקוחה הבלעדי של הכנסת. כללי סדר
הדין האזרחי יוצעו על ידי הרשות השופטת לשר המשפטים, ולו תינתן הסמכות
לאשרם כדי לשמור על עקרון האחריותיות. במקרה שדגם מועצת שופטים של
הרשות השופטת ייבחר עבור הרשות השופטת )כמפורט להלן( היא שתציע לשר
המשפטים את כללי סדר הדין, ובמקרה שתקום מועצת רשות שופטת שיכהנו
בה גורמים מכמה רשויות, תתקין מועצת הרשות השופטת את כללי סדרי הדין
בלא צורך באישור שר המשפטים, שיכהן במועצה זו מתוקף תפקידו. מכל מקום
הכנסת תשמור על סמכויותיה לפקח על תקנות סדרי הדין למיניהן.

שלישית, מוצע שהרשות השופטת תקבל סמכויות בתהליך התקצוב. כיום
משרד האוצר שולט בעיצוב התקציב של בתי המשפט ובניצולו. הצעתי היא
שהרשות השופטת תוסמך לנצל את התקציב ולהעביר כספים בין תקנות תקציב
שבסעיף תקציב אחד בלי מעורבות משרד האוצר, חוץ מפיקוח ובקרה בדיעבד,
בין היתר באמצעות חובת הגשת דוחות, שיגבירו את שקיפות ניצול התקציב,
ימנעו ניהול כושל וישמרו על אחריות הרשות השופטת לתקציב לפני הממשלה
והכנסת. כמו כן מוצע שהרשות השופטת תעצב את הצעת תקציבה, והממשלה
תכלול את הצעת התקציב הזאת בהצעת התקציב הכללית המוגשת לכנסת.
הממשלה והכנסת יוכלו לערוך, בהתייעצות עם הרשות השופטת, שינויים
בתקציב בתי המשפט חוץ מתקציבו של בית המשפט העליון. מועצת השופטים
ברשות השופטת — אם תוקם — היא שתגיש את הצעת התקציב לממשלה;
ובמקרה שתוקם מועצת רשות שופטת שבה יהיה ייצוג לגורמים מחוץ לרשות
השופטת, בכללם שר המשפטים, תקבל מועצת הרשות את הסמכות לעצב את
הצעת התקציב של בתי המשפט, והממשלה לא תוכל לשנותה.

רביעית, מוצע שהרשות השופטת תקבל סמכויות בתחום מינהל כלל בתי
המשפט: סדרי מינהל, כוח אדם מינהלי ושלל תחומים אחרים שבהם עוסקת
הנהלת בתי המשפט, כגון בינוי, תחזוקה ומחשוב. כיום, על פי החוק, מינהל
בתי המשפט נתון לאחריות שר המשפטים: הוא שקובע את סדרי המינהל של
בתי המשפט, ומנהל בתי המשפט — שהוא ממנה בהסכמת נשיא בית המשפט
העליון — אחראי לפניו לביצועם. נציבות שירות המדינה שולטת בעובדי מינהל
בתי המשפט, שהם עובדי מדינה לכל דבר ועניין. בסיכומו של דבר, על פי החוק,
בתי המשפט הם מעין יחידת סמך במשרד המשפטים, אך בפועל יש למערכת
בתי המשפט אוטונומיה ניהולית רבה בקביעת סדרי המינהל שבה, חוץ מבתחום
כוח האדם.

מוצע שבתחום מינהל כלל בתי המשפט יותאם החוק למצב בפועל וכן
שהנהלת בתי המשפט תקבל עצמאות רבה יותר בתחום כוח האדם. עובדי המינהל
השיפוטי יופרדו מיתר עובדי נציבות שירות המדינה, על פי הדגם הנהוג בעניינם
של עובדי משרד מבקר המדינה ועובדי הכנסת. זאת ועוד, הרשות השופטת
תקבע את סדרי המינהל שבה, ונשיא בית המשפט העליון ימנה את מנהל בתי
המשפט, שיהיה אחראי לפניו לביצועם. אולם כדי שאחריות הממשלה לשירותי
השיפוט תישמר שר המשפטים ימשיך להחזיק בסמכות לאשר את מדיניות
המינהל הכוללת — שתוצג לפניו בתכנית אסטרטגית רב־שנתית — וכן את מינוי
מנהל בתי המשפט. אחריותיות הרשות השופטת תבוא לידי ביטוי גם בהגברת
השקיפות בניהולה, בין היתר באמצעות חובת הגשת דוחות לשר המשפטים
ולכנסת ובאמצעות פיקוח של שר המשפטים על הרשות השופטת. אם תוקם
מועצת שופטים, היא תקבל סמכות לאשר את סדרי המינהל ואת מינוי מנהל בתי
המשפט, נוסף על סמכותו של שר המשפטים בעניינים אלה. אם תוקם מועצת
רשות שופטת שיכהנו בה גורמים מחוץ לרשות השופטת, בכללם שר המשפטים,
היא תקבל את סמכויות שר המשפטים בכל הנוגע לאישור התכנית האסטרטגית
הרב־שנתית ולאישור מינויו של מנהל בתי המשפט.

חמישית, מוצע להעביר לידי הרשות השופטת את סמכויות שר המשפטים
בניהול כוח האדם השיפוטי. היום נתונות לשר המשפטים סמכויות לנהל את
כוח האדם השיפוטי, המאפשרות לו אף התערבות עקיפה בניהולו של בית
משפט יחיד. עם זאת בדרך כלל חלה עליו חובה לקבל את הסכמת נשיא בית
המשפט העליון. מוצע להעביר את הסמכויות האלה לידי נשיא בית המשפט
העליון ולקבוע שתידרש הסכמת הגוף הנוסף שיוחלט להקימו: מועצת השופטים
או מועצת הרשות השופטת. נוסף על כך מן הראוי לחייב את שר המשפטים
לקבל את הסכמתו של נשיא בית המשפט העליון למינוי שופטים לגופים מחוץ
למערכת בתי המשפט. אשר למינוי נשיאי בתי המשפט וסגניהם, יש להשאיר
בידי שר המשפטים סמכות הסכמה להחלטת נשיא בית המשפט העליון ומועצת
השופטים, אלא אם כן יוחלט להקים מועצת רשות שופטת שבה יכהן שר
המשפטים מתוקף תפקידו, שכן הסכמתה תייתר סמכות זו. מכל מקום לשר
המשפטים יישארו סמכויות פיקוח כלליות על ניהול בתי המשפט בתחומים אלה.
לבסוף, מוצע לחייב את שר המשפטים להתייעץ עם הרשות השופטת בדבר
הקמת בתי משפט ותחימת סמכויותיהם. תחום זה נתון עתה לסמכותו הבלעדית
של שר המשפטים, ומן הראוי להוסיף חובת התייעצות עם הרשות השופטת. אם
תוקם מועצת רשות שופטת שבה יכהן שר המשפטים מתוקף תפקידו, תקבל
מועצה זו את סמכויותיו של שר המשפטים.

בסיכומו של דבר הצעת הרפורמה אינה כוללת הענקת עצמאות מוסדית מלאה
למערכת בתי המשפט, כי אם עצמאות מוסדית חלקית אשר תשמר את האחריות
הדמוקרטית של הממשלה לשפיטה. בית המשפט העליון לבדו יקבל עצמאות כמעט מלאה. מבנה השליטה על המינהל השיפוטי יצטרך להשתנות עקב קבלת
עצמאות חלקית זו. אין להשאיר את נשיא בית המשפט העליון במעמד של שליט
יחיד. שלושה דגמי ביניים הם חלופות אפשריות: ) 1( חלוקת סמכויות המינהל בין
שר המשפטים ובין נשיא בית המשפט העליון ומועצת שופטים, שרובם ייבחרו
על ידי עמיתיהם ומיעוטם יכהנו במועצה מתוקף תפקידם כנשיאי בתי משפט;
) 2( מתן מלוא הסמכויות למועצת רשות שופטת שיכהנו בה נציגי גורמים מן
הרשויות ומן החברה האזרחית; ) 3( מתן מלוא הסמכויות למועצת רשות שופטת
שיכהנו בה גם חברים עצמאים. חברים אלו ימונו בהסכמת שר המשפטים ונשיא
בית המשפט העליון.

העברת סמכויות לרשות השופטת מחייבת קביעת הסדרים מאזנים שיחזקו את
השקיפות והאחריותיות של מערכת בתי המשפט, כגון חובת דיווח של הרשות
השופטת לשר המשפטים ולכנסת, על פי מדדים כמותניים ואיכותניים של בקרת
איכות במינהל שיפוטי המקובלים בעולם, וחיזוק מנגנוני הפיקוח והבקרה על
מערכת בתי המשפט באמצעות מדדים אלה.