דוח מבקר המדינה 64ג: משרד הרווחה הביא מחו"ל אלפי ילדים והפקירם במוסדות בניגוד לחוק ולכללים

בישראל פועלת משנת 1992 תכנית ממשלתית להבאת בני נוער זכאי שבות  ללימודי תיכון במדינה לשם השגת תעודת בגרות ופיתוח זהות יהודית – תכנית נוער עולה לפני ההורים (להלן – נעל"ה או תכנית נעל"ה). את התכנית מפעיל משרד החינוך.

במשרד החינוך קיימת תכנית נוספת שבמסגרתה מגיעים בני נוער ממדינות דוברות צרפתית ופורטוגזית ללימודים בפנימיות בישראל (להלן – תכנית המגמות).

נוסף על תכניות מוסדרות אלה קיימת תופעה של הבאת קטינים  ללא הוריהם לישראל על ידי גורמים פרטיים. לדוגמה, בתחילת שנות התשעים של המאה העשרים החלה עמותת צעירי אגודת חב"ד – המרכז (להלן – העמותה) להביא לישראל באופן עצמאי ילדים מאזור אסון צ'רנוביל  (להלן – ילדי צ'רנוביל) ולהעניק להם חינוך יהודי בישראל (להלן – פרויקט צ'רנוביל). הפרויקט מתוקצב על ידי משרד הרווחה והשירותים החברתיים (להלן – משרד הרווחה).

פעולות הביקורת

בחודשים נובמבר 2011 – ספטמבר 2012 בדק משרד מבקר המדינה לסירוגין את נושא הבאת ילדים לישראל שלא על ידי הוריהם. עדכונים נעשו עד אפריל 2013 (להלן – מועד סיום הביקורת). הבדיקה נעשתה במשרד החינוך, במשרד הרווחה וברשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול שבמשרד הפנים (להלן – רשות ההגירה). בדיקות משלימות נעשו גם במינהלת נעל"ה שבאגודה לקידום החינוך ובלשכת הקשר נתיב  (להלן – נתיב).

עיקרי הממצאים

1. כניסת ילדים אל ישראל ויציאתם ממנה: בחוקים, בתקנות או בנהלים הנוגעים לכניסה לישראל ולהענקת אשרות שהייה לאזרחים זרים אין הוראות מיוחדות לכניסת ילדים ללא הוריהם, וכן אין מגבלות על הבאה יזומה של ילדים בידי מי שאיננו האפוטרופוס החוקי שלהם. קיים נוהל הטיפול בכניסה ויציאה של קטינים נלווים במעברי גבול, שעניינו מניעת עברות פליליות או השתקעות ילדים בארץ שלא כדין, אולם אין בו הוראות שעניינן הגנה על הילדים.

רשות ההגירה מנהלת רישום של הילדים הנכנסים לישראל, אך בידיה נתונים מועטים ביותר עליהם. במקרה שבו נכנס הילד לישראל עם מלווה חסרים פרטי זיהוי ויצירת קשר של המלווה, זיקתו אל הילד והגורם שאישר את הליווי. כמו כן אין נתונים על המקום שבו צפוי הילד לשהות ועל אפשרויות יצירת קשר עמו, עם הוריו או עם מי שאמון על השמירה עליו.

בידי הרשות גם אין נתונים בדבר מספר הילדים שנכנסו לישראל ללא הוריהם.

המצב הקיים מאפשר לגורמים שונים להביא ילדים לישראל אף שאינם אחראים בהכרח לדאוג לשלומם ולמחייתם, וללא ידיעת רשויות המדינה.

על פי החלטת ועדת העלייה, הקליטה והתפוצות של הכנסת, בדצמבר 2007 הוקמה ועדה בין-משרדית לצורך כתיבת נהלים בנושא הכניסה של ילדים אל ישראל ויציאתם ממנה, ואולם ועדה זו קיימה פגישה ראשונה רק בפברואר 2009, והגישה את המלצותיה למנכ"ל רשות ההגירה במרץ 2013 – כעבור חמש שנים וחצי. ביולי ובאוקטובר 2013 הוצגו ההמלצות לשר הפנים, והוא אישר אותן עקרונית בכפוף להצגת נוהל פרטני. במועד סיום הביקורת טרם אושרו הנהלים האמורים.

2. פרויקט צ'רנוביל: בשנת 1995, בעקבות החלטת שֹרת העבודה והרווחה דאז, התקשר משרד הרווחה עם עמותת צעירי אגודת חב"ד – המרכז עבור החזקת חלק מילדי צ'רנוביל שנקלטו בפנימייה שבניהולה.

בשנים 2000 עד 2011 שילם המשרד לעמותה יותר מ-18.5 מיליון ש"ח עבור החזקת חלק מהילדים.

התקשרות משרד הרווחה עם העמותה נעשתה בניגוד להחלטת ממשלה מ-1992 אשר ביטלה החלטת ממשלה קודמת שקראה להקצות אמצעים לטיפול בילדי צ'רנוביל.

החלטת המשרד חייבה הקמת צוות רב-מקצועי בדרג הנהלת המשרד בתחומי המשפט, הבריאות ועוד, על מנת לגבש נוהלי טיפול באוכלוסייה ייחודית זו.

צוות כזה לא הוקם, לא התקיים דיון בדרג מנכ"ל, ובמשך יותר מ-25 שנה לא ניתנו הנחיות מפורטות לטיפול בפרויקט על כל היבטיו.

משרד הרווחה לא קבע נורמות או קריטריונים לאיתור נזקקותם והתאמתם של ילדי צ'רנוביל לקליטה בפנימייה בישראל, לפני הבאתם ארצה. בכך אִפשר את הבאת הילדים, הכרוכה בעזיבת מדינתם, ביתם וחיק הוריהם ומשפחתם – הגם שאלה נעשו בהסכמת ההורים ולעתים אף בהתאם לרצונם ובחירתם – בלי שטובת הילד והשלכות המעבר לישראל נבחנו כלל בידי גורם מקצועי בלתי תלוי בעמותה. המשרד גם לא וידא שהעמותה העבירה לנתיב, הגורם המוסמך לקביעת זכאות לעלייה, את שמות הילדים כדי שתיבחן זכאותם על פי חוק השבות, התש"י-1950 כדרוש – לא לפני הבאתם לישראל ואף לא לאחריה.

משרד הרווחה כשל בבקרה על ההתקשרות עם העמותה. הוא איפשר לעמותה להחזיק בפנימייה ילדים בני פחות מ-12 שנה, ביניהם גם בני שש ושמונה, בניגוד לכללים.

הוא לא אכף על העמותה את דרישותיו לפעול למינוי אפוטרופוס לילדים בישראל. משנת 1997 ועד 2012 היו בידי משרד הרווחה מסמכים של כ-50 מאלפי הילדים שהביאה העמותה באותן שנים, לצורך הסדרת מינוי אפוטרופסות.

המשרד לא בדק אם העמותה החזיקה מסמכים תקפים בדבר הסכמת ההורים להחזקת הילדים על ידיה. המפקחים ולשכת הייעוץ המשפטי של משרד הרווחה לא תיאמו את הפעולות עם העמותה ולא דיווחו אלה לאלה על מינוי אפוטרופסים או על היעדרם.

אף שאחת הסיבות להבאת הילדים ארצה הייתה הסכנה הבריאותית שבחשיפה לקרינה הרדיואקטיבית במקום מגוריהם, מ-1992 ועד מועד סיום הביקורת לא פנה משרד הרווחה לקבלת חוות דעת רפואית מגורם בלתי תלוי המתמחה בהשפעות אסון צ'רנוביל, ולא עקב אחר מצבם הרפואי של הילדים ואחר הטיפול בהם.

משרד הרווחה לא בדק אם חל שינוי במעמדם החוקי של הילדים במהלך השנים, או אם הם נמצאים בישראל. חלק מהילדים יצאו לחו"ל ושהו בפנימייה רק כמה חודשים בשנה, אך המשרד שילם לעמותה בגין החזקתם בפנימייה גם בעת היעדרות ממושכת. הביקורת העלתה כי תשלומי היתר בגין ארבעה מן הילדים שיצאו לחו"ל הסתכמו במאות אלפי ש"ח.

משרד הרווחה אישר לעמותה מימון עבור עד 71 ילדים השוהים בפנימייה, אך ידע ששוהים בה ילדים נוספים על אלה שהעמותה דיווחה עליהם. המשרד לא פיקח על שהותם של הילדים הנוספים שהעמותה הביאה לישראל.

משרד הרווחה חתם עם העמותה על הסכם התקשרות אחיד להפעלת פנימיות אף שסבר כי ההסכם לא מתאים לפרויקט צ'רנוביל. הוא המשיך את ההתקשרות עם העמותה גם בשנים שנשלל ממנה אישור ניהול תקין בשל אי-סדרים כספיים בהתנהלותה, ובניגוד להחלטת הממשלה המחייבת התקשרות של משרדי ממשלה רק עם עמותה בעלת אישור כאמור.

3. תכנית נעל"ה ומסלול נעורים: כל המועמדים לתכנית נעל"ה עוברים תהליך מיון בחו"ל על ידי צוותי המיון של מינהלת נעל"ה. מועמד לתכנית צריך לענות על דרישות שונות, ובהן יכולת התמודדות במצבי לחץ; יכולת התמודדות עם ניתוק מהבית; התאמה חברתית; עמידה ברמת לימודים נדרשת; התאמות פסיכולוגיות והיעדר בעיות נפשיות ובעיות רפואיות. בעשר השנים הראשונות לתכנית נעל"ה הגיעו לישראל 811 תלמידים בממוצע כל שנה. בשנות הלימודים התשס"ח-התשע"ב (2012-2007)  ירד מספר התלמידים הממוצע ל-443, כלומר ירידה שלכ-45%.

כדי להגדיל את מספר התלמידים הפעיל בשנת 2008 המינהל לחינוך התיישבותי, פנימייתי ועליית הנוער שבמשרד החינוך (להלן – המינהל), האחראי לתכנית נעל"ה, מסלול אחר בתנאים אחרים – "נעורים", שתנאי הקבלה אליו הוגמשו ביחס לנעל"ה. לנעורים התקבלו מועמדים שלא נמצאו מתאימים לנעל"ה, על רקע קשיים לימודיים או בשל בעיות התנהגות, בעיות רגשיות או שניהם.

במינהל לא נמצאו מסמכים המתעדים עבודת מטה שקדמה לפתיחת מסלול נעורים – עבודה הנדרשת להגדרת יעדי התכנית, אופי התלמידים שיתקבלו ועוד. מן הראוי היה שמשרד החינוך יביא את מסלול נעורים לאישור הממשלה, שכן יעדיו אינם תואמים להחלטתה בעניין נעל"ה.

4. תכנית המגמות: בשנות הלימודים התשס"ח-התשע"ב השתתפו בתכנית המגמות 881 תלמידים. בניגוד להליכי המיון הנדרשים להבאת תלמידים בתכנית נעל"ה, התאמת המועמדים לתכנית המגמות אינה נבדקת בארץ המוצא על ידי צוות רב-תחומי ובלתי תלוי. את האישורים הרפואיים והפסיכולוגיים מספקת משפחת התלמיד והם מאושרים בארץ על ידי רופא או פסיכולוג דובר השפה. אף שהתכנית מיועדת לזכאי שבות ולנוער יהודי, יהדותם וזכאותם של המועמדים אינן נבדקות על ידי גורם שהוסמך לכך מטעם המדינה.

תכנית הלימודים בתכנית המגמות מבוססת על תכניות הלימוד של מדינות מוצאם של התלמידים, ברזיל וצרפת, ומתקיימת בשפתן, ותעודות הבגרות שמקבלים בוגרי התכנית הן תעודות של המדינות הזרות. משרד החינוך מממן את תכנית המגמות אך אינו מעורב בתכנית הלימודים הנלמדת בה.

5. עמותות המביאות ילדים: קיימות עמותות המביאות לפנימיות בישראל ילדים ללא הוריהם בלי שזכאותם תיבדק על ידי נתיב, שהיא הגורם המוסמך לקביעת זכאות לעלייה מחבר המדינות  לישראל, ובלי שמשרד החינוך תיאם זאת עם המדינות שמהן הם מגיעים, כקבוע בהסכמים. משהתחייבה המדינה לפעול בהתאם להסכם לשיתוף פעולה עם ממשלות זרות בתחום החינוך, ומשידע משרד החינוך על הימצאות ילדים ללא הוריהם במסגרות חינוכיות בארץ מעצם העברת הכספים בגינם, היה על המשרד לדאוג לקיים את התחייבויות המדינה בנושא זה.

סיכום והמלצות

בישראל נמצאים ילדים שהובאו אליה ללא הוריהם. ילד ללא הורים או ללא אפוטרופוס בישראל, שאין גורם שלטוני הדואג למימוש ההגנה עליו, עלול להיות חשוף לפגיעה. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את העיכוב המתמשך בעבודת הוועדה הבין-משרדית ובקביעת הנהלים ואישורם.

על רשות ההגירה והמשרדים הרלוונטיים לפעול ללא דיחוי נוסף לאישורם ולהטמעתם של נהלים לכניסת ילדים לישראל ויציאתם ממנה, לרבות מנגנוני בקרה ופיקוח על מקום הימצאותם ועל הגורם האחראי להם. על הרשות לדאוג שיהיה בידיה מידע עדכני ומלא עליהם ולהסדיר את העברתו למשרדים הרלוונטיים, בהתאם לדין ובכפוף להגנת הפרטיות.

מן הראוי שמשרד המשפטים יפעל לקידום הסדרה חוקית של אפוטרופסות נוספת על זו של ההורים השוהים בחו"ל, לילד השוהה לבדו בישראל תקופה ממושכת, וזאת בהתחשב בגילו ובמשך השהות שלו ותוך שמירה על איזון בין אחריות ההורים לבין דרישות החוק להגנה על הילד.

על משרד החינוך לבחון את התכניות שבאחריותו, שבמסגרתן מובאים בני נוער לישראל ללא הוריהם, לרבות בחינת האפשרות לאחד את הליכי המיון ואת דרישות הקבלה לתכנית נעל"ה, למסלול נעורים ולתכנית המגמות. כמו כן, עליו לקבוע את מדיניות המשך הפעלת התכניות בשים לב לתקציבים המושקעים בהן ולמידת השגת המטרות שהוגדרו להן.

הנהלות משרד הרווחה כשלו בכך שאפשרו את תקצוב העמותה בלא שנתנו הנחיות מפורטות לטיפול בילדים ובפרויקט צ'רנוביל על כל היבטיו. על משרד הרווחה היה לקיים פיקוח רצוף וצמוד על הפנימייה – על אחת כמה וכמה במקרה של אוכלוסיית ילדים שהובאו לישראל ללא הוריהם על ידי גורם פרטי – לרבות פיקוח על מינוי אפוטרופוס לכל ילד, על נוכחותם בפנימייה, על מצבם הבריאותי ועל מעמדם החוקי. אם ראה המשרד בפרויקט זה צורך חיוני, היה עליו להביאו לאישור הממשלה. כמו כן על משרד הרווחה לפעול להשבת כספים ששולמו ביתר לעמותה.

חלק מן הילדים מגיעים לתכניות שבפיקוח משרד החינוך וחלקם מובאים לישראל בידי גורמים פרטיים, ללא ידיעת המדינה. לדעת משרד מבקר המדינה, אין המדינה יכולה להסכים לתופעה של הבאת ילדים אליה ללא הוריהם בידי מי שאיננו מוסמך על ידה ובלא שיהיה בידיה מלוא המידע עליהם. במצב זה אין המדינה יכולה לפקח על הטיפול בילדים אלה, בשים לב לאמנה הבין-לאומית שהיא חתומה עליה. על המשרדים הנוגעים בדבר ללמוד את הממצאים שהועלו בדוח זה ולבצע חשיבה מחודשת בנושא חשוב ורגיש זה.